中共國軍民融合戰略的誤區與事實

新聞來源:CNAS《新美國安全中心》| 作者:Elsa B. Kania和拉斯凱(Lorand Laskai) | 發佈時間:2021年1月28日

翻譯/簡評:helloworld | 校對:freedust | 審核:萬人往| Page:拱卒

簡評:

混淆中共、中國和中國人,是中國共產黨的法寶。軍民融合,其究竟是一個空城計,還是一場大躍進,還是一個響亮成果,對於美國戰略研判未來政策,至關重要。本文審慎分析了軍民融合的各個方面,認為軍民融合的提出,更像一種雄心壯志,反映了中共國的不足,而不是其成果。參與其中的小微公司較易識別,而大公司需要逐例分析,真正需要重視的還是具體的技術轉移而非軍民融合這一大牌匾。

軍民融合其實是中共用中國人做的另一塊擋箭牌。對其本質的正確認識,同樣彰顯了區分對待中共和中國人的重要性。本文的分析結果,將使未來的政策更加細化區分反制範圍,從而降低對中國人的無端傷害。希望本文的觀點,能夠洗脫中國同胞被潑污的技術盜竊罪名,也可讓中國同胞從被中共脅迫宣傳的軍民一家中解脫而出。同時,在科技大停滯的今天,軍民融合政策未來有可能取得的成果也不容小覷,這也向美國揭示了其將會面對的威脅,以及滅共任務的緊迫性。

原文翻譯:

中共國軍民融合戰略的神話與現實

簡介

在美國關於中國的政策辯論中,軍民融合(MCF)已成為一個被頻繁討論和關注的話題。這個曾經只在中共國軍事現代化和國防技術發展的狂熱觀察者中被討論研究的“北京當局著力於打破民用經濟和國防工業基地壁壘”的小眾話題,正開始引起華盛頓當局的廣泛關注。唐納德·川普總統執政期間,副總統邁克·彭斯(Mike Pence)、國務卿麥克·蓬佩奧(Mike Pompeo)、國務院和國防部的高級官員以及國會議員都在演講中專門討論了軍民融合問題,並以此論證一系列政策的合理性。這些措施包括擴大對知識產權盜竊的調查,禁止華為進入美國網絡和關鍵基礎設施,敦促微軟和谷歌等公司停止與中共國同行合作,甚至主張在供應鍊和限制技術合作方面,與中共國“脫鉤”。軍民融合已成為近年來美國和中共國之間經濟和技術競爭加劇的主要推手。雖然喬·拜登政府有機會重新設定美中關係的基調,並重新調整美國政策工具的使用,但中共國的軍民融合模式仍是美國政策制定者關注的主要問題。

時任國務卿的麥克·蓬佩奧在2020年1月向矽谷領導集團發表講話,提出了對軍民融合的擔憂,以及對美國公司,特別是那些涉及敏感技術開發公司的影響的擔憂。(美國國務院)

儘管軍民融合在美國決策圈的地位日益突出,其重要性也越發增長,對它的理解和研究仍然遠遠不夠。這種差異可能會破壞美國的政策回應和公開表態。最近,對於軍民融合的關注正急劇上升,但這並沒有促使人們對這個複雜主題進行更加深入的了解,反而使人們過度簡化和錯誤描述這種策略、其潛在影響和實施中遭遇的挑戰。特別是,美國討論軍民融合時,將其錯誤理解為既成事實,而未意識到這一策略尚未完全落實。

相反,中共國領導人對於軍民融合的強烈關注和強硬言辭,反映出對於改革進展不夠迅速的擔憂。軍民融合旨在促進中共國民用經濟、國防經濟及其各自技術生態系統的深度融合。這一努力旨在創造和利用經濟發展和軍事現代化之間的協同效應,讓國防企業和商業企業通過人才、資源和創新的共享進行合作和成果共享。軍民融合的範圍之廣令人震驚,其涵蓋了從大數據和基礎設施到物流和國防動員等所有領域。

這一策略是否成功很難定論。軍民融合打算創造的“融合”主要還是一種願望,因此,這種說法還不能真實反映中共國的現實。在過去的30年裡,中共國的國防部門主要由僵化的國有企業主導,這些企業仍然與中共國充滿活力的商業經濟隔絕。軍民融合的核心是為了解決這一問題。然而,多年的改革和政策舉措在減少這些障礙方面成效有限。直到現在,只有一小部份的私營公司參與了國防項目,而正在開發與軍方有關技術的企業發現,要想跨過採購紅線仍然障礙重重,這與美國同行的挫敗感不謀而合。

美國政策制定者往往沒有認識到軍民融合在目標和實際進展方面的複雜性。中共國決策者長期以來一直在認真研究美國國防和創新來源相關的政策。相反的情況並不總是如此。這些動態的風險使華盛頓在應對北京的軍民融合戰略時處於不利地位。任何歪曲和誤導性描述也可能會為錯誤的政策選擇創造條件。一個典型的例子是川普政府在2020年5月的行政命令,該命令要求拒絕或取消參與中共國“軍民融合戰略”的大學的學生和研究人員的簽證。該行政命令將軍民融合定義為“獲取和轉讓外國技術的行動……”,而這一定義只是描述了一般的技術轉讓,很大程度上偏離了中共國軍民融合政策的核心。

如果沒有明確的指導和表態,美國的政策效果就不會那麼有效。技術的非法轉讓可能與居民融合相關並受其推動,但這些是不同的問題,也需要不同的解決方案。此外,該行政命令忽視了一個現實,即關鍵軍事和商業技術的合法和非法轉讓是通過多種渠道進行的,其中許多渠道的參與者與軍民融合併沒有明顯聯繫。美國有關軍民融合的政策在實施過程中應該保持嚴格和透明,包括如何評估風險因素的問題。否則,旨在提高研究完整性的政策可能會引起爭議並適得其反,例如,拒絕簽證似乎是隨意且目標錯誤的。

如果沒有對軍民融合這一戰略的準確理解和溝通,美國的決策者就無法應對競爭挑戰。軍民融合可以加強中國的國防創新,並支持可能影響未來軍事平衡的新興能力的發展。考慮到它和軍民兩用研究進展相關的技術轉讓的聯繫,這一倡議也引起了人們對與中國科技接觸的擔憂。但是,不對威脅進行正確的評估和論證,可能導致採取無效的反制措施。有時,美國民選官員和決策者似乎對所有中共國公司或個人保持懷疑態度,甚至將其視為可能代表中共國軍民融合驅使的,為其提取外國技術的潛在幫兇,這種描述與軍民兩用技術的不完整特徵形成鮮明對比。8儘管這種暗示尚未成為主流觀點,但任何籠統的懷疑都會引起人們對模糊政策的擔擾,因為這些政策可能會破壞對美國競爭力至關重要的科學活動,同時又無法充分應對實際的威脅來源和媒介。即使只是被認為(而非實際上)受到普遍懷疑和潛在偏見的影響,這些作為對技術轉讓反制措施的美國政策也會喪失其合法性。

如果沒有對軍民融合這一戰略的準確理解和溝通,美國的決策者就無法應對競爭挑戰。

本政策簡報旨在增進決策者對由軍民融合帶來的挑戰的了解,以提升美國政府應對這些緊急政策問題的能力。本分析著力於考量並試圖糾正幾個美國相關辯論中出現的明顯誤區(或至少能稱得上是概括和過度簡化)。

誤區一:追求軍民融合是中共國主席習近平獨有的新舉措。

  • 現實:軍民融合建立在有著長期歷史的過往政策和舉措基礎之上。這些政策和舉措表明,即使在強大國家和力求實行中央控制的系統內,實現真正的“融合”也是十分困難的。

誤區二:由於軍民融合,中共國在國防方面相對於美國擁有明顯的、也許是決定性的優勢。

  • 現實:作為一項戰略,軍民融合仍然處於早期階段,其成功與否難以評估。美國國防和軍事能力的方面的優勢,源於美國國防經濟及其整體創新生態系統的實力,而不應被視為理所當然。中共國能否通過軍民融合成功超越美國,其尚未定論。

誤區三:中共國規定了中共國公司參與軍民融合的法律義務。

  • 現實:雖然中共國的黨政機關不需要法律來強迫公司移交技術,但軍民融合似乎更多利用了激勵措施而非強制措施。此外,國家強製或指導的方法無法創造軍民融合成功所需的綜合生態系統。

誤區四:幾乎所有的中共國企業都已經積極參與軍民融合。其結果是,中美研究人員間任何合作都可能最終直接或間接支持其軍事現代化,而這不可避免。

  • 現實:目前,積極公開參與軍事支持的中共國的高科技企業比例較為有限,但隨著這項戰略的不斷實施,參與的企業和大學數量可能會繼續增加。

軍民融合的歷史

誤區一:追求軍民融合是中共國國家主席習近平獨有的新舉措。

儘管軍民融合只在最近的美國政策辯論中才開始變得突出,但它不是一項全新舉措。至少從1980年代早期開始,中共國就一直在以某種形式推行軍民融合。當今的軍民融合策略的前身,可以追溯到幾十年前鄧小平的試圖在經濟發展和軍事現代化之間尋找協同效應的努力。這些先前的努力,被稱為“軍民結合”。這些政策構成了習近平將其深化後,提出的“軍民融合”政策的條件和基礎。軍民融合政策背後的歷史表明,這不僅是中共國領導人的一貫目標,也說明了即使在一個具有強大中央控制力的經濟體中,實現這一目標所需的結構性變革也只能緩慢發生。

儘管長期以來一直致力於軍民融合的理念,但實施情況並不一帆風順。1990年代和2000年代,調集資本、創造參與國防經濟所需的必要能力對民營企業而言是一項艱鉅的挑戰。解放軍主要向中共國國防工業的典型參與者(國有企業)購買武器系統,而私營公司的參與和貢獻更為有限。某些情況下,即使可能存在更好的私營企業替代方案,賄賂和熟人關係似乎也鼓勵中央軍事委員會(CMC)的高層軍事領導人繼續主要與國有國防集團合作。

  • 現實:軍民融合建立在有著長期歷史的過往政策和舉措基礎之上。這些政策和舉措表明,即使在強大國家和力求實行中央控制的系統內,實現真正的“融合”也是十分困難的。

習近平最近通過新政策和新舉措來啟動和加速軍民融合的努力無疑是值得注意的,然而這些努力是在以前的失敗或充其量是有限的進展的背景下發生的。但考慮到習近平的高度關注,以及人民解放軍對於商業企業新興技術的真正需求,這些努力可能帶來顯著突破,所以現在就否定這些正在進行的舉措還為時過早。鑑於這些舉措的歷史,應用懷疑的眼光考慮這些舉措的未來發展。

與其說軍民融合是中共國實力的象徵,不如說它是中共國為克服其軍事採購和研發(R&D)生態系統中長期存在的嚴重缺陷而做出的努力。習近平決定將軍民融合項目提升為國家戰略,這似乎反映了中共國領導人對從1990年代和2000年代初期開始,減低軍方和私營企業壁壘的進展停滯不前的擔憂。因此,用以監督其實施的中心化的國家委員會的成立,反映了該議程的緊迫感和重要性。換句話說,對軍民融合的持續關注,反映了中共國體系當前的弱點和挑戰,而不是實力。

中共國的潛在優勢

誤區二:由於軍民融合,中共國在國防方面相對於美國擁有明顯的、也許是決定性的優勢。

中共國領導人經常為軍民融合勾勒出宏偉的長遠展望。以2017年10月習近平為黨的十九大工作報告的講話為例:

“堅持富國和強軍相統一,強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實,深化國防科技工業改革,……構建一體化的國家戰略體系和能力。”

除了彰顯雄心壯志以外,這樣的言辭還經常強調,這一戰略旨在以系統科學和工程的邏輯為依據。也就是說,中共國領導人試圖以一種特定的、“科學”的方式,完成對這一國家創新生態系統的設計和功能規劃。

中共國國家主席習近平(中)與前國家主席胡錦濤(左)、江澤民(右)出席十九大開幕會。習近平在黨的十九大工作報告中,提出了軍民融合的崇高遠景。(張林濤/蓋帝圖片)

實際上,這種所謂的頂層設計已經被證明是很難執行的。習近平在講話中所描述的最終理想狀態,即精心設計、精確實施的體系結構掩蓋了一系列地方政策如何具體實施軍民融合的混亂現實。例如,中共國眾多的工業園區和特別開發區為產業集群的發展創造了條件,例如天津的人工智能和高性能計算等重大項目。雖然(國家舉措)旨在推動達成更加標準化的結果,但各地的努力並不一致。官方評論稱,總體進展只是最近才進入“從初步融合到深度融合的過渡階段”,同時,這一過程仍會面臨一系列的障礙。

從長遠來看,中共國的威權體制,包括其實施自上而下的政策、強制遵從、為長期產業規劃調集資源的能力,以及大規模投資的能力,可能會使中共國在軍民融合倡議中獲得結構性優勢。20這種優勢最明顯的跡像是,通過省、混合及商業機制,對軍民融合的投資額。自2015年來,已有35家以上基金成立,專用於投資與軍民融合相關的公司。估計,這些軍民融合基金的預期資金總額(將分幾年分配)已經達到685億美元(4471.6億元人民幣)以上。這些基金將繼續創建和擴展,並以國家資金和商業投資結合的形式,用於對國家重點項目的戰略投資。雖然這個數字與美國國防創新部門(DIU)、In-Q-Tel和其他國防相關投資工具的預算相比似乎相形見絀,但由於中共國軍民融合基金的有效性存在不確定性,直接比較可能會產生誤導。

現在,對這些中共國軍民融合投資工具的回報率進行可靠評估還為時過早。雖然中共國軍民融合基金的價格已經成為頭條新聞,但對這些基金的管理(包括在某些情況下所謂的“混亂和貪婪”事件)值得嚴格評估。有證據表明,這些基金並未花光所有資金,並且,這些基金甚至可能使用做賬手法,聲稱其得到了比實際籌集更多的資金。還有一個懸而未決的問題,即這些基金中的一部分是否只是將其資金回流給了國有國防工業,而不是投資於會破壞現狀的下一代企業,從而強化了中共國國防生態系統中的現有瓶頸。當前,這些資金缺乏透明度,因此結果和成果難以評估。

中共國可能會通過已獲得大量投資的軍民兩用技術,在高科技領域取得牽引力。特別是在過去幾年中,無人機、機器人技術、運載火箭和微型衛星方面的商業發展,在這些領域中,軍民融合已開始逐見成效。中共國的戰略家優先考慮在新興領域實施軍民融合,如生物、太空、互聯網、生物科技和海洋開發。他們預計,這些行業將在未來幾年內取得重大突破。例如,製造用於國防和商業應用的海底機器人系統的SubBlue公司,與解放軍軍事科學院的合作單位,天津人工智能軍民融合創新中心建立了合作夥伴關係。瑞立視(Realis)公司開發配備人工智能係統的虛擬現實訓練室可進行多人訓練,包括反恐場景。成都國星宇航科技有限公司(ADASpace)生產和運營數據處理能力為核心賣點的人工智能衛星。奇虎360在網絡安全方面的領先地位,不僅來源於公司本身,也來源於其為中共國軍事網絡安全和人才培養做出的明顯貢獻。

  • 現實作為一項戰略,軍民融合仍然處於早期階段,其成功與否難以評估。美國國防和軍事能力的方面的優勢,源於美國國防經濟及其整體創新生態系統的實力,而不應被視為理所當然。中共國能否通過軍民融合成功超越美國,其尚未定論。

中共國國防專家和戰略家們經常坦率地討論困擾MCF 的問題。長期以來,中共國的國有國防企業集團一直是笨拙而低效的。他們傾向於維護國家批准的壟斷,由於與私營企業公平競爭的障礙,他們仍然處於優勢地位。很少企業有足夠動力積極參與支持國防事業,因為商業應用通常會帶來更高利潤。而那些有興趣為軍方服務的企業,在滿足許可證和保密要求方面仍然會遇到重大障礙。

因此,人民解放軍實際上一直保持脫離於活躍的高科技商業經濟之外,而後者是新興技術創新的主要引擎。某種程度上,現狀仍然如此。自2015年以來,(中共政府)一直努力建立更多的公共採購平台,以促進招標和項目申請的流程公開。這些努力開始為商業企業與軍方開展業務創造競爭機會。儘管這些努力是邁向競爭性採購的重要步驟,但解放軍現有的模式和做法(腐敗、裙帶關係等)將需要時間和強有力的改革才能有所改變。儘管中共國官員將某些私營公司稱讚為軍民融合的典範(這讓人覺得,政府在消除這些障礙方面取得了一定的成功),但官員和行業觀察家一致認為,其實踐過程仍然存在重大障礙。

除了習近平直面的軍方腐敗問題外,目前軍民融合舉措幾乎沒有改變以往嘗試失敗的基本條件。即使習近平開始了軍民融合,他似乎還是放棄了改革大型國有企業(SOE)的努力。在國防部門中,國有企業的支配地位以及國家認可的壟斷,繼續阻礙民營企業的發展。簡化許可、降低准入壁壘的近期努力仍處於起步階段。這些結構性障礙可能會繼續阻礙習近平對軍民融合的推動努力。

雖然中共國在軍民融合方面可能的優勢仍未得到證實,但美國在軍民融合方面的優勢卻有跡可循。上個世紀,美國政府與私營企業合作,開創了一系列持久的創新,包括集成電路、全球定位系統、互聯網和隱形技術。在與諸如國防高級研究計劃局(DARPA)之類的聯邦組織緊密合作下,美國大學和公司組成了世界級的網絡,完成了這些突破。對這一系統的成功歷史的有利旁證是,中共國官員和專家正急切地研究,並試圖通過軍民融合複製其中的元素。譴責軍民融合的美國決策者們忽略了美國自身國防創新生態系統中的相似之處,這也開啟了對中共國政府的虛偽批評。因此,關注軍民融合而非與之相關的具體威脅活動(如技術轉讓)也會扭曲美國的應對措施。

考慮到中共國國防工業的不足,一些中共國專家將美國視為軍民融合的典範。39(事實上,中國學者使用同樣的術語和措辭,即“軍民融合”,來指代美國民用和國防部門之間的融合)。部分中共國的舉措,其靈感來源於美國的類似做法,比如以DARPA的風格召集挑戰和競賽,其中一個競賽利用了機器來進行軍事情報的閱讀。40中共國軍委科技委員會還未國防科技創新創建了“快速反應小組”,旨在將商業技術用於軍事應用,並首先在深圳建立了高科技產業中心。由於其專注於技術領域的拓展,這項計劃似乎類似於美國國防部防禦創新部門(DIU)的任務。未來軍民融合的改革可能會效仿1986年的《聯邦技術轉讓法》和《聯邦採購改革法》等法律,這些法律使美國的軍民兩用產業得以發展。即使美國的決策者對中共國推動民用和國防部門融合的做法表示失望,但在中共國領導和專家眼中,美國仍然是擁有最高“融合”水平的國家。

儘管美國決策者對中共國推動民用和國防部門的融合表示不解,但中共國領導人和專家仍將美國視為擁有最高“融合”水平的國家。

然而,在目前的體制下,中共國將無法利用美國軍民融合模式中最重要的要素:法治和公眾問責,而這兩者都為公私合作提供了堅實基礎。這使研究人員和私營公司能夠進行創新,而不必擔心政府乾預或國有實體竊取其技術。鑑於習近平領導下的、凌駕於法律之上的政府機構的擴張,對於選擇與軍事和國防工業合作的公司,中共國官員若要提供類似的保障措施則困難重重。這一切都不意味可以否定或忽視中共國在軍民融合中潛在的長期優勢。當然,中共國產業政策在5G無線技術和其他領域的成功意味著,美國決策者應該認真對待中共國的軍民融合。然而,綜上所述,對這些努力的往績記錄表明,認為軍民融合給中共國帶來了一些媒體報導所假設的決定性安全優勢還為時過早。

中共國法律規定的義務

誤區三:中共國規定了中共國企業參與軍民融合的法律義務。

人們對於要求公司參加軍民融合的法律義務進行了誇大渲染。例如,前副總統麥克·彭斯(Mike Pence)表示,軍民融合意味著“根據法規和指示,中共國的公司(無論是私營、國有還是外國公司)都必須與中共國軍方共享技術。”然後,國務卿邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)在2020年1月的講話中說:“根據中共國法律,中共國公司和研究人員必須——我必須重複——在法律制裁的驅使下,與中共國軍方共享技術。” 同樣,保守的投資者彼得•泰爾(Peter Thiel)聲稱中共國憲法最近的修正案“規定,在中共國進行的所有研究應與中共國解放軍共享。”

雖然對於法律問題的審視可能顯得深奧難懂或無足輕重,但對所涉及法律問題的誤解和曲解可能會導緻美國決策者高估中共國的“融合”程度。與泰爾的建議相反,目前中共國並不存在這樣的法律義務或憲法要求。泰爾似乎所指的憲法修正案是2017年中國共產黨章程的更新,而不是中國的國家憲法。

當中共十九大在2017年10月批准更新黨章時,這次修改體現了習近平的當務之急,包括“一帶一路”倡議。提及軍民融合的條款,遠沒有強制要求全社會參與軍民融合,也沒有提出任何斷言型命令,只是將其列入了黨員幹部要實施的各種戰略清單中。

“堅定實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略”

因此,該規定僅重申了在許多方面已是顯而易見的內容:該黨認為,軍民融合是戰略優先事項。

《中國共產黨章程》對中共黨員具有約束力,並強調了黨的工作重點和措施,其中包括軍民融合。(Hosiet/維基百科)

黨章只適用於黨員,每五年更新一次,以反映黨的意識形態共識和最高目標。而中共國憲法至少在名義上是中國的“最高法律權威”,這份文件僅有少次修改,並對全國所有人都有約束力。修改中共國憲法並提及軍民融合,是中共國政府實踐重心偏移的明顯標誌。另一方面,修改黨章以突出習近平目前主張的舉措的意義重大,但對習近平而言,這是他個人影響力的另一種體現。

包括中共國憲法在內,似乎沒有任何法規或法律強制要求參加軍民融合。事實上,中共國專家經常指出,軍民融合缺乏足夠的法律地位,是阻礙其實施的一個障礙。例如,解放軍可能在地方層面發布的政策和法規,但對於權限之外的人員,這些政策法規並沒有約束力。全國人民代表大會已經開始探討制定《軍民融合促進法》的可能性,其早在2012 年3 月就已列入中共國的立法議程然而,其起草過程比預期更加緩慢。很明顯,其中涉及的法律和政策問題非常複雜,並且其也牽涉對利益相關者的廣泛協調。

全國人民代表大會在2018年秋季提出了《軍民融合發展法》草案,其進展在2019年和2020年仍然有限。軍民融合可以被解釋為這項國家倡議的“法律制度”化。這一黨政機關近年來引入了一系列新法律,以加強、擴大和正規化其權威,而不是約束和規劃其權力邊界。雖然黨政機關的權力越來沒有限制,但這項為軍民融合出台新法律的呼聲,與北京當局已經具備全面實現目標的能力的說法背道而馳。

除了這項立法工作固有的複雜性,另一個可能的解釋是,中共國領導人可能覺得還沒有準備好在法律上正式確立軍民融合製度。目前,各利益相關方仍在嘗試用不同的方法來解決包括知識產權保護和國防與商業企業或應用之間的技術轉讓機制在內的問題。這些法律問題的不明確阻礙了軍民融合計劃的進展,也與法律授權是這種方法的優勢的說法相矛盾。這一動態過程表明,根據早期試點和舉措的經驗教訓,中共國對軍民融合的總體戰略仍在發展之中。

儘管沒有針對軍民融合的具體法律,但許多評論人士認為,其他法律也迫使公司參與軍民融合。這些法律包括《國家安全法》、《網絡安全法》和《國家情報法》。這些法律涉及國家安全的各個方面,涉及整個社會,並且將這種行為規定為每個人都有的義務(至少是籠統的)。中共定義的每個法律都有模糊的規定,對公司或個人施加了廣泛、含糊的義務。這些未具體指定的義務也涵蓋了經濟安全以及科學技術安全。

此類政策的基本法律指導可以追溯到1997年的《國防法》,其中描述了政府對“促進國防建設與經濟建設的協調發展”的承諾。該法第9條設想了根據對各種國防活動的貢獻進行獎勵和可能的懲罰。

“國家和社會應當對以各種形式為國防活動作出貢獻的組織和個人給予表彰和獎勵。違反本法及相關法律規定,拒不履行國防義務或者危害國防利益的,依法追究法律責任。”

這條法律規定突出了公民參與國防建設的長期、泛化的義​​務。理論上講,這樣的條款足夠通用,足以迫使企業參加軍民融合。然而,中共國過去在軍民融合方面的記錄表明,這項法律義務加上國家的強制力,在鼓勵軍事和民用合作方面無濟於事。

一般而言,中共國法律往往是為了在解釋和執行方面保留最大的餘地而製定的。通常情況下,法律的具體要點,會在之後的條例和準則中得到進一步的界定和劃定。例如,2015年《國家安全法》闡明了對國家安全的寬泛理解,並規定了國家在捍衛國家安全方面的權力。根據第11條:

“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、一切政黨和群眾團體、企業、事業單位和其他社會組織,都有維護國家安全的責任和義務。”

這些子條款含糊不清,可被合理地解釋或推斷為迫使公司在國防技術發展問題上提供援助,但這些條款明確或直接描述任何此類需求。它們似乎也不可能成為實現這一目的的實用機制。

儘管當前生效的法律具有相關性,並表明了中共國體制內可被當局擴展行使的權力類型(因此值得關注),但這些法律都沒有為強制參與軍民融合或強制技術轉讓的製度創造必要的基礎。現有的法律框架似乎很薄弱,不太可能有效地系統地促進軍民融合。當局目前正在努力製定一項專注於促進軍民融合的法律,以及不斷演進實施該政策的地方政策和監管框架,這些均需要持續的分析關注。

  • 現實:雖然中共國的黨政機關不需要法律來強迫公司移交技術,但軍民融合似乎更多利用了激勵措施而非強制措施。此外,國家強製或指導的方法無法創造軍民融合成功所需的綜合生態系統。

極端情況下,中共國的黨政機關不需要通過法律就可以達到希望的最終結果。中共國中央政府與公司之間的權力平衡,與美國和其他擁有成熟法律制度的民主國家不同。在這些民主國家中,公司可以更容易地尋求法律救濟或將憂慮向媒體公開。如果中共國軍方或政府想要某公司擁有的技術,那麼法律外的影響或脅迫可以迫使該公司交出該技術。然而,這並不意味著強制轉讓會經常發生,也不意味著強制轉讓是一種有效的政策機制。歸根結底,黨政機關可利用的法外選擇成效不足,迫使了軍民融合政策的產生。

如果說黨和國家過去在爭取公司參與軍事項目和採購方面取得的成功有限的話,那麼到目前為止,在強迫或創造廣泛參與軍民融合的條件方面,黨和國家的強制力是一個無效的工具。相反,中央政府或地方政府頒布的軍民融合政策,更多的是集中在促進和創造軍方、學術界和企業之間的合作條件上。大多數軍事技術都是高度複雜的系統,有數以萬計的部件,由數以千計的供應商生產。雖然可以有選擇地應用強制措施以實現預期結果,例如針對某些發明,但是這種方法無法切實地為生態系統提供基礎支持真正的協同創新。

歸根結底,黨政機關可利用的法外選擇成效不足,迫使了軍民融合政策的產生。

即使官員要求結果,公司也可以選擇拖延或選擇性的逃避合規。當中共國網絡空間安全協會(CAC)的監管機構要求中共國主要的共享乘車服務滴滴出行的用戶數據時,該公司最初不願遵守,然後選擇打印出用戶數據的紙質複製,而不是以數字形式提供該數據。同樣,當中國人民銀行要求騰訊和阿里巴巴提供其信用評分項目的用戶數據時,這些公司最初拒絕合作。與此類似,科技公司通常會緩慢執行按照CAC的要求進行的審查。雖然這些例子不能表明中共國公司享有脫離政府以外的真正自治,但這種情況確實表明,公司可以並且確實拒絕了請求,或者至少在遵守與他們商業利益背道而馳的命令時拖延了時間。

為了加強黨政機關對於公司的權威,習近平領導下的政策方向包括,在科技公司內部成立黨支部,服務於政黨目標的有條件的經濟支持,以及其他形式的、增強國家確保其遵循指令的軟性脅迫。但是,這些工具不太可能結束動態持續的,公司和政府間拉鋸。對中共國公司治理的研究發現,即使是國有企業也不能普遍遵守黨的命令。而在那些遵守的命令中,合規通常是像徵性的,而不是實質性的。在私人公司中,董事會和首席執行官是否與政治有關,似乎是決定遵從規定的最重要因素。這種動態結果意味著,美國旨在塑造中共國公司,特別是那些具有全球影響力和雄心的中共國公司,阻止其積極參與軍民融合的激勵政策可能是富有成效的。

對中美技術合作的啟示

誤區四:幾乎所有的中共國企業都已經積極參與軍民融合。其結果是,中美研究人員間任何合作都可能最終直接或間接支持其軍事現代化,而這不可避免。

軍民融合作為一項戰略,可以被視為旨在促進民用和國防部門之間“消除壁壘”。其結果是,即使技術被用於和平目的,按照蓬佩奧的描述,美國國家安全面臨的風險也是“巨大的”照此邏輯,任何在中共國開展業務的美國公司都可能創造“間接利益” ,甚至“為中共國軍方帶來直接利益”,即使其合作夥伴只是平民同行,時任參謀長聯​​席會議主席約瑟夫·鄧福德(Joseph Dunford)就谷歌案例發出警告說。這種心態的可能風險是,傾向於羞辱或限制美國公司參與中共國業務,而不是將注意力集中在風險最高的關係上。

當然,越來越多的中共國大學和公司正以某種身份積極參與軍民融合倡議。歸根結底,軍民融合的目標是擴大支持國防的公共和私營機構及企業的整體生態系統。中共國有數百所大學獲得了軍方資助、教育了軍事學生、並進行了國防研究,並且/或者為此目的建立了專門的計劃或實驗室。相比之下,大多數中共國公司和企業並沒有深入參與軍民融合的工作,而許多積極與軍方合作的機構也比較容易識別,至少在目前,它們通常會公開宣傳它們的參與。

除了擁有長期軍隊系統支持的“國防七子”大學外,眾多中共國大學也在積極支持軍民融合。例如,越來越多的大學被國家國防科技工業局(SASTIND)指定參與“共建”計劃。許多大學已經為軍民融合推出了自己的平台,或者創立了國防實驗室,並從中央軍事委員會裝備發展部獲取資金。同時,一些大學也在積極支持軍事訓練和教育,包括與新的解放軍戰略支援部隊合作,而該部隊執掌著解放軍的太空、網絡和電子戰能力。

清華大學,也被稱為“中國的麻省理工學院”,參與機密的中共國軍事研究,以推進軍民融合目標。該大學擁有許多實驗室,這些實驗室支持軍事研究課題,例如人工智能,量子物理學和核技術。(N509FZ / 維基媒體)

通過直接參與軍事研究項目方式參與軍民融合的私營公司,尤其是中小型企業的數量一直在增加。確定參與軍民融合基金的私營公司的總數量是很困難的。然而,現有的證據表明,其總數在中國科技行業中所佔比例仍然相對有限。例如,根據2016年的數據,僅有約1000家私營企業持有《武器裝備研究與生產證書》,該證書是從事先進武器系統相關的研發或生產時所必須獲得的。然而,這個數字還不夠全面,因為在所有軍民融合公司中,只有一部分公司需要獲得這種特定的許可證。那些獲得了所需國防認證的公司也完全有資格參加軍事項目和採購。

  • 現實:目前,積極公開參與軍事支持的中共國的高科技企業比例較為有限。

儘管中共國幾十年來一直在努力促進軍民融合,但中共國的過往記錄只顯示出有限的成功。截至2019年,中共國專家估計,只有2%的中共國民營高科技企業參與了國防工作,而且主要是輔助性角色。與2010年相比,這只是微不足道的進步,2010年中共國學者估計,只有不到1%的民營高科技企業參與了國防相關工作。

對於那些在中國和國際技術生態系統中佔據更為重要和特權地位的領先技術公司來說,激勵機制的平衡可能有所不同。像百度、阿里巴巴、騰訊以及華為這樣的,具有全球影響力和野心的公司,與中國軍方有明顯或突出的關係,可能成為對其海外活動的問責和爭議的來源。在評估風險時出現的問題是,缺乏參與軍民融合的證據,與確認不參與軍民融合,是存在區別的。隨著軍民融合實施的不斷推進,以前沒有參與的企業可能會受到激勵而更直接地參與。雖然可以根據各公司的相對參與程度對其進行評價和比較,但這是一個動態問題,對風險的評估將隨著時間的推移而變化。

關於這些公司對軍民融合帶來的支持程度,相關信息仍然不足。但有更多隱蔽跡象表明,他們可能參與了兩用項目和/或國防導向的研究,例如,據報導,百度和中國電子科技集團(CETC)的聯合實驗室,涉及了指揮和控製過程中使用人工智能方面的合作。百度和科大訊飛還成為了由中央軍委裝備發展部牽頭的,機器閱讀和自然語言處理競賽的聯合組織者,該競賽的重點是這些技術在軍事情報中的應用。阿里雲顯然支持了旨在促進軍民融合舉措的數據中心,阿里巴巴副總裁參加了通過中央軍委裝備發展部組織的軍事大數據會議。同時,華為與解放軍有著悠久的聯繫,並且近年來在研究項目上進行了合作,包括與作為解放軍戰略支持部隊的信息工程大學在5G方面的合作。除此之外,華為與軍方的合作程度仍相當不透明,但據懷疑,其合作程度比其高管聲稱或承認的範圍更加廣泛。

將這些新龍頭企業吸納為中共國人工智能領域“國家隊”的努力,表明了他們對於推動人工智能領域的中共國國家目標方面戰略意義。雖然從名稱上看,這些公司所承擔的義務仍然有些含糊。每家作為國家隊成員加入該計劃的公司,都啟動了自己的項目和平台,這些項目和平台可有助於提供工具和資源,以促進整個生態系統的發展。例如,2017年3月,在百度的領導下,中國深度學習技術國家工程實驗室成立。這些新興開放創新平台的推出,旨在促進開放和核心能力共享。百度專注於自動駕駛汽車,阿里雲代表智慧城市,騰訊代表醫學影像,科大訊飛代表智慧語音技術。當然,這種開放和共享的資源通常可以提供給終端軍事用戶,就像美國機構開發的資源一樣。

這些努力仍處於萌芽狀態,其實際影響暫時難以評估。然而,對於許多中國領先的科技公司來說,全面參與軍民融合的許可要求將是令人望而卻步的。例如,有外國投資者(包括香港和澳門的投資者)的公司,目前被取消了參與軍民融合所需的許可資格。雖然中共國官員可能會為特別有價值的公司破例,但他們似乎往往不願意與有海外關係的公司合作。例如,奇虎360從納斯達克退市,並在中國重新上市,顯然是為了證明其作為網絡安全領域潛在的“國家龍頭”的忠誠度。因此,中共國分析人士認為,是否為“純內資企業”,對於打算競爭敏感的國家安全合同的公司而言,是重要的先決條件。

雖然中共國官員可能會為特別有價值的公司破例,但他們似乎往往不願意與有海外關係的公司合作。

相比之下,美國領先的技術公司在尋求與國防部更緊密合作的機會方面則要開放和積極得多。亞馬遜和微軟為爭奪五角大樓提供雲計算服務的JEDI合同展開了激烈的競爭。儘管谷歌已從Project Maven撤出,但谷歌仍在繼續尋找機會與五角大樓合作其他項目。中共國有關五角大樓向矽谷延伸的報導將其描述為“手牽手”,即使美國國家安全界對這兩者之間仍然存在的障礙和距離表示失望。

結論與啟示

隨著美中軍事競爭和技術競爭的不斷加劇,對中共國政策和戰略的深入了解對美國的決策至關重要。這些大國競爭在分析和信息方面的挑戰,要求美國繼續在政府各部門以及軍方和學術界發展能力和專業知識,以採取合理的行動。關於中共國的某些陳詞濫調和普遍嘲諷可能會證明是非常有問題的,尤其是當用來為可能長期損害美國競爭力的政策辯護時。

這些誤區中的每一項都是一種誤導性、或者過於簡化的理解,可能導致誤導或偏離適當的回應。如果不了解軍民融合背後的歷史,就會導致反應過度,或者忽視阻礙其實施的結構性障礙。同樣,軍民融合有望為中共國帶來獨特優勢的觀點,也可能誤導人們對於美國體系優勢的認識,從而導致人們呼籲在美國採取類似的國家驅動方式。如果美國採取的措施試圖效仿中共國實際效果有限的政策要素,那麼這些努力很可能適得其反。由法律強製完成軍民融合的觀點,可能會誤導對中共國擴大其利用商業技術能力的實際動機和機制的理解。如果認為中共國的軍事和民用部門之間沒有界限,那麼這種假設可能誤導人們,儘管會造成附帶損害,最大程度的脫鉤的解決方案還是必要的。例如,阻止所有中共國學生進入美國的建議,或者採取更加不區分的方式來對美國和中共國經濟和技術生態系統“脫鉤”的論點(這些論點有時會援引軍民融合作為理由)。長遠看來,這些決策將嚴重傷害美國的競爭力,以及美國的形象和吸引力。

美國分析人員和官員在討論和製定應對與軍民融合有關的威脅活動的政策時,必須盡可能地明確和精準。特別是,明確的姿態對於建立可信度至關重要,這是繼續與盟友和合作夥伴協調的基礎。在美國政府必須重建其全球信譽的時刻,對中共國的公開表態和評估必須斟酌得當,從而推進美國的利益,促進聯合政策行動。任何對中共國戰略或能力的錯誤描述,包括陷入中共國政府宣傳所描述的、美國政策辯論和回應是不合理的或出於保護主義動機,都可能會適得其反,產生疏遠美國盟友和夥伴的風險。此外,鑑於與美國國防創新生態系統中明顯的相似之處,我們有理由質疑對軍民融合的高度關注是否產生了實效,因為這種關注會使美國被指控虛偽。當技術轉讓是核心威脅和憂慮時,將談論的重點導向中共國這一戰略帶來的長期挑戰,可能會分散(原本致力於)改變和應對特定活動的,美國政策的注意力。

在美國政府必須重建其全球信譽的時刻,對中共國的公開表態和評估必須斟酌得當,從而推進美國的利益,促進聯合政策行動。

在高度全球化和相互聯繫的世界中,一個高度針對性的方法,考慮到應對科學,技術和創新方面國際合作與競爭的複雜性,將是至關重要的。同時,軍民融合的實施,旨在模糊邊界,並增強中共國國防和商業發展與應用之間的聯繫。這種動態局勢帶來了新的風險,並使美國機構有理由謹慎地對中共國同行保持夥伴關係和合作。這些風險包括供應鏈中的潛在漏洞,以及盜竊或轉讓敏感技術的新角度。本報告對當前的動態進行了評估,旨在澄清經常出現的混淆和錯誤信息。隨著中共國軍民融合戰略在未來幾年的不斷發展和進步,這些問題值得繼續分析關注。

未來分析方向

本政策簡報針對突出的認識誤區進行了探討,旨在推進對中共國軍民融合戰略的認識,而這一戰略對中共國未來的經濟發展和軍事現代化具有重要意義。但是,根據目前的資料,還有一些問題沒有得到解答或無法解答,這就凸顯了對這一課題繼續研究的必要性。

  • 相對於他們對其全球存在和野心的聲譽後果的潛在擔憂,中共國領先的技術公司在多大程度上願意和/或熱衷於與中共國軍方合作?
  • 投入軍民融合的資源,有多大程度被浪費和/或挪用?地方參與者在多大程度上能利用這項戰略,在有限的參與下進行品牌宣傳和/或開發?
  • 中共國官僚機構之間的競爭和/或協調在多大程度上促進或阻礙了軍民融合的發展?
  • 軍民融合是否在繼續適應和借鑒美國的做法,在哪些情況下或背景下,美國的政策可以向中共國尋求相關的經驗或做法,以提高美國在兩用新興技術方面的競爭力?
  • 美國的政策措施能在多大程度上影響中共國企業和大學,阻止他們積極參與軍民融合計劃?如何長期嚴格評估與某一實體或個人進行科學或商業合作的風險?
  • 隨著中共國軍民融合戰略的不斷發展和調整,美國對這些趨勢的分析也應不斷發展。展望未來,美國的競爭戰略和對策要求提高對核心問題的情報和了解,以及信息傳遞。

關於作者

Elsa B. Kania是CNAS技術與國家安全項目的兼職高級研究員,她的研究重點是中共國軍事戰略、國防創新和新興技術。她的著作《為創新而戰》(Fighting to Innovate)將於2021年由海軍研究所出版社出版。Kania女士曾應邀在眾議院情報常設委員會、美中經濟與安全審查委員會和美國全國委員會上作證。Kania女士擁有哈佛大學政府部門的碩士學位,也是該系的博士候選人。

拉斯凱(Lorand Laskai)是耶魯大學法學院的法學博士候選人,並且是喬治敦安全與新興技術中心的客座研究員。他最近為約翰·霍普金斯大學應用物理實驗室共同編撰了“兩次測量,一次切割”(Measure Twice, Cut Once)這一系列有關美中脫鉤前景的報告。拉斯凱先生為《外交事務》和《Slate》等刊物撰寫了大量關於中國、技術和國家安全的文章,並在美中經濟與安全審查委員會作證。他曾在外交關係委員會和《金融時報》北京分部任職。他擁有斯沃斯莫爾學院(Swarthmore College)的學士學位。

致謝

感謝Zachary Arnold,Husan Chahal,Usha Sahay,Paul Scharre和Remco Zwetsloot等人對本文的非常有益的反饋和意見。我們還要感謝Maura McCarthy,Melody Cook,Chris Estep,Megan Lamberth和Zengjing (JJ)Zeng在編輯,製作和完成報告中提供的寶貴幫助。

關於技術和國家安全項目

科技正在改變我們的生活。人工智能(AI)、自主和機器人系統、數字基礎設施、網絡和社交媒體、以及虛假信息的迅速發展正在深刻地改變國家安全格局。民族國家有了新的工具可用於施加政治影響,也有了新的易被攻擊的弱點。專制政府獲得了對於根本透明度的壓迫和利用的高科技手段。人工智能和自動化提出了有關人類在衝突和戰爭中的角色的深刻問題。CNAS技術與國家安全計劃探索了這些與其他新興技術相關的政策挑戰。該計劃一個關鍵重點是將技術和政策界聚集在一起,以更好地理解這些挑戰,並共同製定解決方案。

作為一個致力於最高標準的有關組織、知識和個人道德研究和政策機構,CNAS保持嚴格的知識獨立性,並對其創意、項目、出版物、活動和其他研究活動進行唯一的編輯指導和控制。CNAS在政策問題上不採取機構立場,CNAS出版物內容僅反映其作者觀點。為了履行其使命和價值觀,CNAS不參與遊說活動,並完全遵守所有適用的聯邦、州和地方法律。CNAS不會代表任何實體或利益團體從事任何代表活動或辯護,並且在該中心接受來自非美國來源的資助的範圍內,其活動將僅限於符合適用的聯邦法律的真正的學術、學術和研究相關活動。中心每年在其網站上公開確認所有捐助者。

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編輯:【英國倫敦喜莊園編輯部】

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