地方政府放權發債,中共債務危機擬暴雷

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校對上傳 銀河

圖片來源:紐約時報

2020年12月09日,中共財政部製定了《地方政府債券發行管理辦法》(以下簡稱《辦法》),自2021年1月1日起施行。重要條目有:

1. 地方政府依法自行組織本地區地方政府債券發行和還本付息工作。地方政府債券發行兌付工作由地方政府財政部門負責辦理。地方財政部門應當切實履行償債責任,及時支付債券本息,維護政府信譽。

2. 地方財政部門應當根據項目期限、融資成本、到期債務分佈、投資者需求、債券市場狀況等因素,合理確定債券期限結構。

3. 地方財政部門應當按照財政部有關規定積極通過商業銀行櫃檯市場發行地方政府債券,不斷拓寬地方政府債券發行渠道,便利個人和非金融機構投資選擇[1]。

地方政府債務是地方經濟一個非常嚴重的問題,是中共經濟最大的雷爆點。據預估,許多地方政府在2021年都會進入事實上的破產。

2020年1-11月,全國發行地方政府債券62602億元。其中,發行一般債券22305億元,發行專項債券40297億元;按用途劃分,發行新增債券44945億元,發行再融資債券17657億元[3]。其中一般債用於維持政府一般日常的正常運轉等,專項債用於地方基建等。前者用於借新還舊彌補赤字,後者用於地方的建設與發展。而由於債券到期後,要藉新還舊,一來一去,真正能用的是新增債券44945億[4]。

財政部放權地方政府發債是一種新的變化。此前,地方債都是由財政部幫地方政府發債,借到錢後將錢再給地方政府。因此,財政部必須按照所謂“先來後到”的順序幫30多個省依次發債,在時間上有的地方諸侯不是太著急,有的就催的很緊。現在,財政部就不做這個累活,放權交給地方政府自行發債,自己去借錢。著急的就早發債,給的利息高一些;不著急的就晚發債,給的利息低一些,由地方政府自己抉擇。

每年全國人大審批來年全國總地方性債務,如2019年審批的額度大約是25.8萬億[2],然後財政部就根據總債務進行劃撥。有的地方政府經濟條件好、與上層關係近,就多分一些,否則少分一些,中央政府用這種方法控制住地方政府財政,這樣全國總地方性債務就被劃撥完。因為有全國人大審批和財政部的把關,這部分地方性債務即便出了違約情況,中央財政也會想辦法給解決,幫助地方政府兜底。因此,上述25.8萬億基本是有信用保證的債券,風險並不高。

問題的關鍵在隱性債務上,也就是地方政府未通知中央政府,悄悄的借的那部分沒有財政部背書的債務。雖然地方經濟關乎官員仕途,但原預算法規定,地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字[5]。也就是只能在預算中列出能花的那些錢,債務不能列入預算。在這條紅線下,原來的官員即便藉債,規模也不大,因觸碰了可能會影響仕途。

2008年發生全球金融危及後,溫家寶推出了4萬億經濟刺激計劃。這是一筆空前的巨款,相當於中央政府2007年全年財政收入的80%。同時是當年美國1680億美元經濟刺激方案的3.5倍。中央政府其實也沒有那麼多錢,於是約定1:1比例出資。各省政府仍舊愁眉苦臉,溫政府就提出一種方案。既然各地方政府不能舉債,那就由地方的國有企業出面搞融資平台,通過融資平台舉債,然後轉送給地方政府。這相當於釋放了一個經濟的怪獸,等同於原預算法失效,而且借債額度也繞過了人大審批和財政部審批,地方政府歡呼雀躍,競相搞融資借債。也就是說,地方融資平台的崛起,與中共應對經濟危機的投資計劃同步。

地方政府為了政績,不計成本搞大基建。如市長在任期內會想方設法通過地方融資平台舉債,將城市建設的外表看起來光鮮亮麗,哪管到底借了多少錢?只要得到上峰的肯定,就能高升一步,屆時的債務爛攤子由續任想法繼續借新還舊,捂著爛攤子。明明知道地方財力無法償還各種債務,為了升官而飲鴆止渴的做法到處發生。

2014年已預感天量不良地方性債務是個會導致社會動蕩的問題,於是中共國務院刊發了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》,簡稱43號文件[6]。規定從2015年開始,地方政府只能通過債券形式進行,而且現有地方政府的隱性債務到2017年截止,全部要轉為正規的債券形式。 43號文相當於,中央財政放棄了原預算法要求的,地方政府不能將赤字列為預算,不能發債的規定。交換條件是,允許地方政府舉債,來要求地方政府把所有無法監控風險的桌子底下的隱性債務,都統統放到桌面上來,利於控制金融風險。

但此事並沒有徹底解決,因為當初很多舉債並沒有合法手續,也就沒登記。這部分隱性債務一直在不斷擴大。再者,由於政治上的獨裁,地方政府官員權利極大,基本是一言堂。市長要求去借錢,沒有人敢反對,後期逐漸發展為藉錢就沒打算還。

2020年底為止,很多地方政府融資平台的債務陸續到期,可融資平台的錢已經被地方政府抽的七七八八了。與中央政府通過的25.8萬億的債務不同,地方政府融資平台的債務中央財政不兜底,但地方政府也無力還錢。如果還不上錢,就會出現債券市場和金融融資平台的雷爆。

2018年,據中共財經官員爆料,中共國國企負債約為95萬億元(1元人民幣約合0.158美元),地方政府債務也逼近40萬億元。而上述中共國地方債40萬億元,指的是“明債”,尚不包括例如地方融資平台債務的“隱性債務”。名目繁多的地方政府“隱性債務”,到底有多少目前尚不清楚。中共國全國政協經濟委員會副主任劉世錦此前演講稱,“從調研過的地方來看,至少不低於‘明債’,有的達到3倍”[7]。

2020年下半年,陸續出現各種地方金融雷爆事件就是2008年過度使用金融槓桿種下的惡果。上訪維權的金融難民紛紛被拘留,哭訴無門,無人為其伸冤,這是因為地方政府就是始作俑者。他們不會解決問題,只會解決提出問題的人。

另外一方面,由於政府信用度低,持續金融雷爆事件也會影響政府在2021年的發債。即便給出較高利息,恐也少有人願意再購買債券,而若無足夠融資資金,會導致某些地方政府在2021年直接猝死。

此時出台《辦法》就是為了讓地方政府想辦法解決資金,度過財政困難。解決問題就是要把到期債務還掉,重新建立信用。可當隱性債務已超過明債3倍以上,何況還有天量無法查清的隱性債務時,不但地方政府換不上錢,中央政府也無力償還。 《辦法》就是中央政府告訴地方政府,自己的債務自己解決,中央無力兜底了。難道還要再繼續發新債麼,是否有作用,就拭目以待吧。

參考鏈接:

[1] 关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知

[2] 专题研究 | 地方债管理迈向新台阶——简评《地方政府债券发行管理办法》

[3] 财政部:截至11月末全国地方政府债务余额255595亿元

[4] 中国因应经济下滑新政: 大规模降关税, 放权地方发债

[5] ​规范政府财政行为 保证政府债务健康发展

[6] 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

[7] 中国央行高官炮轰财政部 温家宝4万亿救市十年大考

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