中共国军民融合战略的误区与事实

新闻来源:CNAS《新美国安全中心》| 作者:Elsa B. Kania和拉斯凯(Lorand Laskai) | 发布时间:2021年1月28日

翻译/简评:helloworld | 校对:freedust | 审核:万人往 | Page:拱卒

简评:

混淆中共、中国和中国人,是中国共产党的法宝。军民融合,其究竟是一个空城计,还是一场大跃进,还是一个响亮成果,对于美国战略研判未来政策,至关重要。本文审慎分析了军民融合的各个方面,认为军民融合的提出,更像一种雄心壮志,反映了中共国的不足,而不是其成果。参与其中的小微公司较易识别,而大公司需要逐例分析,真正需要重视的还是具体的技术转移而非军民融合这一大牌匾。

军民融合其实是中共用中国人做的另一块挡箭牌。对其本质的正确认识,同样彰显了区分对待中共和中国人的重要性。本文的分析结果,将使未来的政策更加细化区分反制范围,从而降低对中国人的无端伤害。希望本文的观点,能够洗脱中国同胞被泼污的技术盗窃罪名,也可让中国同胞从被中共胁迫宣传的军民一家中解脱而出。同时,在科技大停滞的今天,军民融合政策未来有可能取得的成果也不容小觑,这也向美国揭示了其将会面对的威胁,以及灭共任务的紧迫性。

原文翻译:

中共国军民融合战略的神话与现实

简介

在美国关于中国的政策辩论中,军民融合(MCF)已成为一个被频繁讨论和关注的话题。这个曾经只在中共国军事现代化和国防技术发展的狂热观察者中被讨论研究的“北京当局着力于打破民用经济和国防工业基地壁垒”的小众话题,正开始引起华盛顿当局的广泛关注。唐纳德·川普总统执政期间,副总统迈克·彭斯(Mike Pence)、国务卿麦克·蓬佩奥(Mike Pompeo)、国务院和国防部的高级官员以及国会议员都在演讲中专门讨论了军民融合问题,并以此论证一系列政策的合理性。这些措施包括扩大对知识产权盗窃的调查,禁止华为进入美国网络和关键基础设施,敦促微软和谷歌等公司停止与中共国同行合作,甚至主张在供应链和限制技术合作方面,与中共国“脱钩”。军民融合已成为近年来美国和中共国之间经济和技术竞争加剧的主要推手。虽然乔·拜登政府有机会重新设定美中关系的基调,并重新调整美国政策工具的使用,但中共国的军民融合模式仍是美国政策制定者关注的主要问题。

时任国务卿的麦克·蓬佩奥在2020年1月向硅谷领导集团发表讲话,提出了对军民融合的担忧,以及对美国公司,特别是那些涉及敏感技术开发公司的影响的担忧。(美国国务院)

尽管军民融合在美国决策圈的地位日益突出,其重要性也越发增长,对它的理解和研究仍然远远不够。这种差异可能会破坏美国的政策回应和公开表态。最近,对于军民融合的关注正急剧上升,但这并没有促使人们对这个复杂主题进行更加深入的了解,反而使人们过度简化和错误描述这种策略、其潜在影响和实施中遭遇的挑战。特别是,美国讨论军民融合时,将其错误理解为既成事实,而未意识到这一策略尚未完全落实。

相反,中共国领导人对于军民融合的强烈关注和强硬言辞,反映出对于改革进展不够迅速的担忧。军民融合旨在促进中共国民用经济、国防经济及其各自技术生态系统的深度融合。这一努力旨在创造和利用经济发展和军事现代化之间的协同效应,让国防企业和商业企业通过人才、资源和创新的共享进行合作和成果共享。军民融合的范围之广令人震惊,其涵盖了从大数据和基础设施到物流和国防动员等所有领域。

这一策略是否成功很难定论。军民融合打算创造的“融合”主要还是一种愿望,因此,这种说法还不能真实反映中共国的现实。在过去的30年里,中共国的国防部门主要由僵化的国有企业主导,这些企业仍然与中共国充满活力的商业经济隔绝。军民融合的核心是为了解决这一问题。然而,多年的改革和政策举措在减少这些障碍方面成效有限。直到现在,只有一小部份的私营公司参与了国防项目,而正在开发与军方有关技术的企业发现,要想跨过采购红线仍然障碍重重,这与美国同行的挫败感不谋而合。

美国政策制定者往往没有认识到军民融合在目标和实际进展方面的复杂性。中共国决策者长期以来一直在认真研究美国国防和创新来源相关的政策。相反的情况并不总是如此。这些动态的风险使华盛顿在应对北京的军民融合战略时处于不利地位。任何歪曲和误导性描述也可能会为错误的政策选择创造条件。一个典型的例子是川普政府在2020年5月的行政命令,该命令要求拒绝或取消参与中共国“军民融合战略”的大学的学生和研究人员的签证。该行政命令将军民融合定义为“获取和转让外国技术的行动……”,而这一定义只是描述了一般的技术转让,很大程度上偏离了中共国军民融合政策的核心。

如果没有明确的指导和表态,美国的政策效果就不会那么有效。技术的非法转让可能与居民融合相关并受其推动,但这些是不同的问题,也需要不同的解决方案。此外,该行政命令忽视了一个现实,即关键军事和商业技术的合法和非法转让是通过多种渠道进行的,其中许多渠道的参与者与军民融合并没有明显联系。美国有关军民融合的政策在实施过程中应该保持严格和透明,包括如何评估风险因素的问题。否则,旨在提高研究完整性的政策可能会引起争议并适得其反,例如,拒绝签证似乎是随意且目标错误的。

如果没有对军民融合这一战略的准确理解和沟通,美国的决策者就无法应对竞争挑战。军民融合可以加强中国的国防创新,并支持可能影响未来军事平衡的新兴能力的发展。考虑到它和军民两用研究进展相关的技术转让的联系,这一倡议也引起了人们对与中国科技接触的担忧。但是,不对威胁进行正确的评估和论证,可能导致采取无效的反制措施。有时,美国民选官员和决策者似乎对所有中共国公司或个人保持怀疑态度,甚至将其视为可能代表中共国军民融合驱使的,为其提取外国技术的潜在帮凶,这种描述与军民两用技术的不完整特征形成鲜明对比。8尽管这种暗示尚未成为主流观点,但任何笼统的怀疑都会引起人们对模糊政策的担扰,因为这些政策可能会破坏对美国竞争力至关重要的科学活动,同时又无法充分应对实际的威胁来源和媒介。即使只是被认为(而非实际上)受到普遍怀疑和潜在偏见的影响,这些作为对技术转让反制措施的美国政策也会丧失其合法性。

如果没有对军民融合这一战略的准确理解和沟通,美国的决策者就无法应对竞争挑战。

本政策简报旨在增进决策者对由军民融合带来的挑战的了解,以提升美国政府应对这些紧急政策问题的能力。本分析着力于考量并试图纠正几个美国相关辩论中出现的明显误区(或至少能称得上是概括和过度简化)。

误区一:追求军民融合是中共国主席习近平独有的新举措。

  • 现实:军民融合建立在有着长期历史的过往政策和举措基础之上。这些政策和举措表明,即使在强大国家和力求实行中央控制的系统内,实现真正的“融合”也是十分困难的。

误区二:由于军民融合,中共国在国防方面相对于美国拥有明显的、也许是决定性的优势。

  • 现实:作为一项战略,军民融合仍然处于早期阶段,其成功与否难以评估。美国国防和军事能力的方面的优势,源于美国国防经济及其整体创新生态系统的实力,而不应被视为理所当然。中共国能否通过军民融合成功超越美国,其尚未定论。

误区三:中共国规定了中共国公司参与军民融合的法律义务。

  • 现实:虽然中共国的党政机关不需要法律来强迫公司移交技术,但军民融合似乎更多利用了激励措施而非强制措施。此外,国家强制或指导的方法无法创造军民融合成功所需的综合生态系统。

误区四:几乎所有的中共国企业都已经积极参与军民融合。其结果是,中美研究人员间任何合作都可能最终直接或间接支持其军事现代化,而这不可避免。

  • 现实:目前,积极公开参与军事支持的中共国的高科技企业比例较为有限,但随着这项战略的不断实施,参与的企业和大学数量可能会继续增加。

军民融合的历史

误区一:追求军民融合是中共国国家主席习近平独有的新举措。

尽管军民融合只在最近的美国政策辩论中才开始变得突出,但它不是一项全新举措。至少从1980年代早期开始,中共国就一直在以某种形式推行军民融合。当今的军民融合策略的前身,可以追溯到几十年前邓小平的试图在经济发展和军事现代化之间寻找协同效应的努力。这些先前的努力,被称为“军民结合”。这些政策构成了习近平将其深化后,提出的“军民融合”政策的条件和基础。军民融合政策背后的历史表明,这不仅是中共国领导人的一贯目标,也说明了即使在一个具有强大中央控制力的经济体中,实现这一目标所需的结构性变革也只能缓慢发生。

尽管长期以来一直致力于军民融合的理念,但实施情况并不一帆风顺。1990年代和2000年代,调集资本、创造参与国防经济所需的必要能力对民营企业而言是一项艰巨的挑战。解放军主要向中共国国防工业的典型参与者(国有企业)购买武器系统,而私营公司的参与和贡献更为有限。某些情况下,即使可能存在更好的私营企业替代方案,贿赂和熟人关系似乎也鼓励中央军事委员会(CMC)的高层军事领导人继续主要与国有国防集团合作。

  • 现实:军民融合建立在有着长期历史的过往政策和举措基础之上。这些政策和举措表明,即使在强大国家和力求实行中央控制的系统内,实现真正的“融合”也是十分困难的。

习近平最近通过新政策和新举措来启动和加速军民融合的努力无疑是值得注意的,然而这些努力是在以前的失败或充其量是有限的进展的背景下发生的。但考虑到习近平的高度关注,以及人民解放军对于商业企业新兴技术的真正需求,这些努力可能带来显著突破,所以现在就否定这些正在进行的举措还为时过早。鉴于这些举措的历史,应用怀疑的眼光考虑这些举措的未来发展。

与其说军民融合是中共国实力的象征,不如说它是中共国为克服其军事采购和研发(R&D)生态系统中长期存在的严重缺陷而做出的努力。习近平决定将军民融合项目提升为国家战略,这似乎反映了中共国领导人对从1990年代和2000年代初期开始,减低军方和私营企业壁垒的进展停滞不前的担忧。因此,用以监督其实施的中心化的国家委员会的成立,反映了该议程的紧迫感和重要性。换句话说,对军民融合的持续关注,反映了中共国体系当前的弱点和挑战,而不是实力。

中共国的潜在优势

误区二:由于军民融合,中共国在国防方面相对于美国拥有明显的、也许是决定性的优势。

中共国领导人经常为军民融合勾勒出宏伟的长远展望。以2017年10月习近平为党的十九大工作报告的讲话为例:

“坚持富国和强军相统一,强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实,深化国防科技工业改革,……构建一体化的国家战略体系和能力。”

除了彰显雄心壮志以外,这样的言辞还经常强调,这一战略旨在以系统科学和工程的逻辑为依据。也就是说,中共国领导人试图以一种特定的、“科学”的方式,完成对这一国家创新生态系统的设计和功能规划。

中共国国家主席习近平(中)与前国家主席胡锦涛(左)、江泽民(右)出席十九大开幕会。习近平在党的十九大工作报告中,提出了军民融合的崇高远景。(张林涛/盖帝图片)

实际上,这种所谓的顶层设计已经被证明是很难执行的。习近平在讲话中所描述的最终理想状态,即精心设计、精确实施的体系结构掩盖了一系列地方政策如何具体实施军民融合的混乱现实。例如,中共国众多的工业园区和特别开发区为产业集群的发展创造了条件,例如天津的人工智能和高性能计算等重大项目。虽然(国家举措)旨在推动达成更加标准化的结果,但各地的努力并不一致。官方评论称,总体进展只是最近才进入“从初步融合到深度融合的过渡阶段”,同时,这一过程仍会面临一系列的障碍。

从长远来看,中共国的威权体制,包括其实施自上而下的政策、强制遵从、为长期产业规划调集资源的能力,以及大规模投资的能力,可能会使中共国在军民融合倡议中获得结构性优势。20这种优势最明显的迹象是,通过省、混合及商业机制,对军民融合的投资额。自2015年来,已有35家以上基金成立,专用于投资与军民融合相关的公司。估计,这些军民融合基金的预期资金总额(将分几年分配)已经达到685亿美元(4471.6亿元人民币)以上。这些基金将继续创建和扩展,并以国家资金和商业投资结合的形式,用于对国家重点项目的战略投资。虽然这个数字与美国国防创新部门(DIU)、In-Q-Tel和其他国防相关投资工具的预算相比似乎相形见绌,但由于中共国军民融合基金的有效性存在不确定性,直接比较可能会产生误导。

现在,对这些中共国军民融合投资工具的回报率进行可靠评估还为时过早。虽然中共国军民融合基金的价格已经成为头条新闻,但对这些基金的管理(包括在某些情况下所谓的“混乱和贪婪”事件)值得严格评估。有证据表明,这些基金并未花光所有资金,并且,这些基金甚至可能使用做账手法,声称其得到了比实际筹集更多的资金。还有一个悬而未决的问题,即这些基金中的一部分是否只是将其资金回流给了国有国防工业,而不是投资于会破坏现状的下一代企业,从而强化了中共国国防生态系统中的现有瓶颈。当前,这些资金缺乏透明度,因此结果和成果难以评估。

中共国可能会通过已获得大量投资的军民两用技术,在高科技领域取得牵引力。特别是在过去几年中,无人机、机器人技术、运载火箭和微型卫星方面的商业发展,在这些领域中,军民融合已开始逐见成效。中共国的战略家优先考虑在新兴领域实施军民融合,如生物、太空、互联网、生物科技和海洋开发。他们预计,这些行业将在未来几年内取得重大突破。例如,制造用于国防和商业应用的海底机器人系统的SubBlue公司,与解放军军事科学院的合作单位,天津人工智能军民融合创新中心建立了合作伙伴关系。瑞立视(Realis)公司开发配备人工智能系统的虚拟现实训练室可进行多人训练,包括反恐场景。成都国星宇航科技有限公司(ADASpace)生产和运营数据处理能力为核心卖点的人工智能卫星。奇虎360在网络安全方面的领先地位,不仅来源于公司本身,也来源于其为中共国军事网络安全和人才培养做出的明显贡献。

  • 现实作为一项战略,军民融合仍然处于早期阶段,其成功与否难以评估。美国国防和军事能力的方面的优势,源于美国国防经济及其整体创新生态系统的实力,而不应被视为理所当然。中共国能否通过军民融合成功超越美国,其尚未定论。

中共国国防专家和战略家们经常坦率地讨论困扰 MCF 的问题。长期以来,中共国的国有国防企业集团一直是笨拙而低效的。他们倾向于维护国家批准的垄断,由于与私营企业公平竞争的障碍,他们仍然处于优势地位。很少企业有足够动力积极参与支持国防事业,因为商业应用通常会带来更高利润。而那些有兴趣为军方服务的企业,在满足许可证和保密要求方面仍然会遇到重大障碍。

因此,人民解放军实际上一直保持脱离于活跃的高科技商业经济之外,而后者是新兴技术创新的主要引擎。某种程度上,现状仍然如此。自2015年以来,(中共政府)一直努力建立更多的公共采购平台,以促进招标和项目申请的流程公开。这些努力开始为商业企业与军方开展业务创造竞争机会。尽管这些努力是迈向竞争性采购的重要步骤,但解放军现有的模式和做法(腐败、裙带关系等)将需要时间和强有力的改革才能有所改变。尽管中共国官员将某些私营公司称赞为军民融合的典范(这让人觉得,政府在消除这些障碍方面取得了一定的成功),但官员和行业观察家一致认为,其实践过程仍然存在重大障碍。

除了习近平直面的军方腐败问题外,目前军民融合举措几乎没有改变以往尝试失败的基本条件。即使习近平开始了军民融合,他似乎还是放弃了改革大型国有企业(SOE)的努力。在国防部门中,国有企业的支配地位以及国家认可的垄断,继续阻碍民营企业的发展。简化许可、降低准入壁垒的近期努力仍处于起步阶段。这些结构性障碍可能会继续阻碍习近平对军民融合的推动努力。

虽然中共国在军民融合方面可能的优势仍未得到证实,但美国在军民融合方面的优势却有迹可循。上个世纪,美国政府与私营企业合作,开创了一系列持久的创新,包括集成电路、全球定位系统、互联网和隐形技术。在与诸如国防高级研究计划局(DARPA)之类的联邦组织紧密合作下,美国大学和公司组成了世界级的网络,完成了这些突破。对这一系统的成功历史的有利旁证是,中共国官员和专家正急切地研究,并试图通过军民融合复制其中的元素。谴责军民融合的美国决策者们忽略了美国自身国防创新生态系统中的相似之处,这也开启了对中共国政府的虚伪批评。因此,关注军民融合而非与之相关的具体威胁活动(如技术转让)也会扭曲美国的应对措施。

考虑到中共国国防工业的不足,一些中共国专家将美国视为军民融合的典范。39(事实上,中国学者使用同样的术语和措辞,即“军民融合”,来指代美国民用和国防部门之间的融合)。部分中共国的举措,其灵感来源于美国的类似做法,比如以DARPA的风格召集挑战和竞赛,其中一个竞赛利用了机器来进行军事情报的阅读。40中共国军委科技委员会还未国防科技创新创建了“快速反应小组”,旨在将商业技术用于军事应用,并首先在深圳建立了高科技产业中心。由于其专注于技术领域的拓展,这项计划似乎类似于美国国防部防御创新部门(DIU)的任务。未来军民融合的改革可能会效仿1986年的《联邦技术转让法》和《联邦采购改革法》等法律,这些法律使美国的军民两用产业得以发展。即使美国的决策者对中共国推动民用和国防部门融合的做法表示失望,但在中共国领导和专家眼中,美国仍然是拥有最高“融合”水平的国家。

尽管美国决策者对中共国推动民用和国防部门的融合表示不解,但中共国领导人和专家仍将美国视为拥有最高“融合”水平的国家。

然而,在目前的体制下,中共国将无法利用美国军民融合模式中最重要的要素:法治和公众问责,而这两者都为公私合作提供了坚实基础。这使研究人员和私营公司能够进行创新,而不必担心政府干预或国有实体窃取其技术。鉴于习近平领导下的、凌驾于法律之上的政府机构的扩张,对于选择与军事和国防工业合作的公司,中共国官员若要提供类似的保障措施则困难重重。这一切都不意味可以否定或忽视中共国在军民融合中潜在的长期优势。当然,中共国产业政策在5G无线技术和其他领域的成功意味着,美国决策者应该认真对待中共国的军民融合。然而,综上所述,对这些努力的往绩记录表明,认为军民融合给中共国带来了一些媒体报道所假设的决定性安全优势还为时过早。

中共国法律规定的义务

误区三:中共国规定了中共国企业参与军民融合的法律义务。

人们对于要求公司参加军民融合的法律义务进行了夸大渲染。例如,前副总统麦克·彭斯(Mike Pence)表示,军民融合意味着“根据法规和指示,中共国的公司(无论是私营、国有还是外国公司)都必须与中共国军方共享技术。”然后,国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)在2020年1月的讲话中说:“根据中共国法律,中共国公司和研究人员必须——我必须重复——在法律制裁的驱使下,与中共国军方共享技术。” 同样,保守的投资者彼得•泰尔(Peter Thiel)声称中共国宪法最近的修正案“规定,在中共国进行的所有研究应与中共国解放军共享。”

虽然对于法律问题的审视可能显得深奥难懂或无足轻重,但对所涉及法律问题的误解和曲解可能会导致美国决策者高估中共国的“融合”程度。与泰尔的建议相反,目前中共国并不存在这样的法律义务或宪法要求。泰尔似乎所指的宪法修正案是2017年中国共产党章程的更新,而不是中国的国家宪法。

当中共十九大在2017年10月批准更新党章时,这次修改体现了习近平的当务之急,包括“一带一路”倡议。提及军民融合的条款,远没有强制要求全社会参与军民融合,也没有提出任何断言型命令,只是将其列入了党员干部要实施的各种战略清单中。

“坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略”

因此,该规定仅重申了在许多方面已是显而易见的内容:该党认为,军民融合是战略优先事项。

《中国共产党章程》对中共党员具有约束力,并强调了党的工作重点和措施,其中包括军民融合。(Hosiet/维基百科)

党章只适用于党员,每五年更新一次,以反映党的意识形态共识和最高目标。而中共国宪法至少在名义上是中国的“最高法律权威”,这份文件仅有少次修改,并对全国所有人都有约束力。修改中共国宪法并提及军民融合,是中共国政府实践重心偏移的明显标志。另一方面,修改党章以突出习近平目前主张的举措的意义重大,但对习近平而言,这是他个人影响力的另一种体现。

包括中共国宪法在内,似乎没有任何法规或法律强制要求参加军民融合。事实上,中共国专家经常指出,军民融合缺乏足够的法律地位,是阻碍其实施的一个障碍。例如,解放军可能在地方层面发布的政策和法规,但对于权限之外的人员,这些政策法规并没有约束力。全国人民代表大会已经开始探讨制定《军民融合促进法》的可能性,其早在 2012 年 3 月就已列入中共国的立法议程然而,其起草过程比预期更加缓慢。很明显,其中涉及的法律和政策问题非常复杂,并且其也牵涉对利益相关者的广泛协调。

全国人民代表大会在2018年秋季提出了《军民融合发展法》草案,其进展在2019年和2020年仍然有限。军民融合可以被解释为这项国家倡议的“法律制度”化。这一党政机关近年来引入了一系列新法律,以加强、扩大和正规化其权威,而不是约束和规划其权力边界。虽然党政机关的权力越来没有限制,但这项为军民融合出台新法律的呼声,与北京当局已经具备全面实现目标的能力的说法背道而驰。

除了这项立法工作固有的复杂性,另一个可能的解释是,中共国领导人可能觉得还没有准备好在法律上正式确立军民融合制度。目前,各利益相关方仍在尝试用不同的方法来解决包括知识产权保护和国防与商业企业或应用之间的技术转让机制在内的问题。这些法律问题的不明确阻碍了军民融合计划的进展,也与法律授权是这种方法的优势的说法相矛盾。这一动态过程表明,根据早期试点和举措的经验教训,中共国对军民融合的总体战略仍在发展之中。

尽管没有针对军民融合的具体法律,但许多评论人士认为,其他法律也迫使公司参与军民融合。这些法律包括《国家安全法》、《网络安全法》和《国家情报法》。这些法律涉及国家安全的各个方面,涉及整个社会,并且将这种行为规定为每个人都有的义务(至少是笼统的)。中共定义的每个法律都有模糊的规定,对公司或个人施加了广泛、含糊的义务。这些未具体指定的义务也涵盖了经济安全以及科学技术安全。

此类政策的基本法律指导可以追溯到1997年的《国防法》,其中描述了政府对“促进国防建设与经济建设的协调发展”的承诺。该法第9条设想了根据对各种国防活动的贡献进行奖励和可能的惩罚。

“国家和社会应当对以各种形式为国防活动作出贡献的组织和个人给予表彰和奖励。违反本法及相关法律规定,拒不履行国防义务或者危害国防利益的,依法追究法律责任。”

这条法律规定突出了公民参与国防建设的长期、泛化的义务。理论上讲,这样的条款足够通用,足以迫使企业参加军民融合。然而,中共国过去在军民融合方面的记录表明,这项法律义务加上国家的强制力,在鼓励军事和民用合作方面无济于事。

一般而言,中共国法律往往是为了在解释和执行方面保留最大的余地而制定的。通常情况下,法律的具体要点,会在之后的条例和准则中得到进一步的界定和划定。例如,2015年《国家安全法》阐明了对国家安全的宽泛理解,并规定了国家在捍卫国家安全方面的权力。根据第11条:

“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、一切政党和群众团体、企业、事业单位和其他社会组织,都有维护国家安全的责任和义务。”

这些子条款含糊不清,可被合理地解释或推断为迫使公司在国防技术发展问题上提供援助,但这些条款明确或直接描述任何此类需求。它们似乎也不可能成为实现这一目的的实用机制。

尽管当前生效的法律具有相关性,并表明了中共国体制内可被当局扩展行使的权力类型(因此值得关注),但这些法律都没有为强制参与军民融合或强制技术转让的制度创造必要的基础。现有的法律框架似乎很薄弱,不太可能有效地系统地促进军民融合。当局目前正在努力制定一项专注于促进军民融合的法律,以及不断演进实施该政策的地方政策和监管框架,这些均需要持续的分析关注。

  • 现实:虽然中共国的党政机关不需要法律来强迫公司移交技术,但军民融合似乎更多利用了激励措施而非强制措施。此外,国家强制或指导的方法无法创造军民融合成功所需的综合生态系统。

极端情况下,中共国的党政机关不需要通过法律就可以达到希望的最终结果。中共国中央政府与公司之间的权力平衡,与美国和其他拥有成熟法律制度的民主国家不同。在这些民主国家中,公司可以更容易地寻求法律救济或将忧虑向媒体公开。如果中共国军方或政府想要某公司拥有的技术,那么法律外的影响或胁迫可以迫使该公司交出该技术。然而,这并不意味着强制转让会经常发生,也不意味着强制转让是一种有效的政策机制。归根结底,党政机关可利用的法外选择成效不足,迫使了军民融合政策的产生。

如果说党和国家过去在争取公司参与军事项目和采购方面取得的成功有限的话,那么到目前为止,在强迫或创造广泛参与军民融合的条件方面,党和国家的强制力是一个无效的工具。相反,中央政府或地方政府颁布的军民融合政策,更多的是集中在促进和创造军方、学术界和企业之间的合作条件上。大多数军事技术都是高度复杂的系统,有数以万计的部件,由数以千计的供应商生产。虽然可以有选择地应用强制措施以实现预期结果,例如针对某些发明,但是这种方法无法切实地为生态系统提供基础支持真正的协同创新。

归根结底,党政机关可利用的法外选择成效不足,迫使了军民融合政策的产生。

即使官员要求结果,公司也可以选择拖延或选择性的逃避合规。当中共国网络空间安全协会(CAC)的监管机构要求中共国主要的共享乘车服务滴滴出行的用户数据时,该公司最初不愿遵守,然后选择打印出用户数据的纸质复制,而不是以数字形式提供该数据。同样,当中国人民银行要求腾讯和阿里巴巴提供其信用评分项目的用户数据时,这些公司最初拒绝合作。与此类似,科技公司通常会缓慢执行按照CAC的要求进行的审查。虽然这些例子不能表明中共国公司享有脱离政府以外的真正自治,但这种情况确实表明,公司可以并且确实拒绝了请求,或者至少在遵守与他们商业利益背道而驰的命令时拖延了时间。

为了加强党政机关对于公司的权威,习近平领导下的政策方向包括,在科技公司内部成立党支部,服务于政党目标的有条件的经济支持,以及其他形式的、增强国家确保其遵循指令的软性胁迫。但是,这些工具不太可能结束动态持续的,公司和政府间拉锯。对中共国公司治理的研究发现,即使是国有企业也不能普遍遵守党的命令。而在那些遵守的命令中,合规通常是象征性的,而不是实质性的。在私人公司中,董事会和首席执行官是否与政治有关,似乎是决定遵从规定的最重要因素。这种动态结果意味着,美国旨在塑造中共国公司,特别是那些具有全球影响力和雄心的中共国公司,阻止其积极参与军民融合的激励政策可能是富有成效的。

对中美技术合作的启示

误区四:几乎所有的中共国企业都已经积极参与军民融合。其结果是,中美研究人员间任何合作都可能最终直接或间接支持其军事现代化,而这不可避免。

军民融合作为一项战略,可以被视为旨在促进民用和国防部门之间“消除壁垒”。其结果是,即使技术被用于和平目的,按照蓬佩奥的描述,美国国家安全面临的风险也是“巨大的”照此逻辑,任何在中共国开展业务的美国公司都可能创造“间接利益”,甚至“为中共国军方带来直接利益”,即使其合作伙伴只是平民同行,时任参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德(Joseph Dunford)就谷歌案例发出警告说。这种心态的可能风险是,倾向于羞辱或限制美国公司参与中共国业务,而不是将注意力集中在风险最高的关系上。

当然,越来越多的中共国大学和公司正以某种身份积极参与军民融合倡议。归根结底,军民融合的目标是扩大支持国防的公共和私营机构及企业的整体生态系统。中共国有数百所大学获得了军方资助、教育了军事学生、并进行了国防研究,并且/或者为此目的建立了专门的计划或实验室。相比之下,大多数中共国公司和企业并没有深入参与军民融合的工作,而许多积极与军方合作的机构也比较容易识别,至少在目前,它们通常会公开宣传它们的参与。

除了拥有长期军队系统支持的“国防七子”大学外,众多中共国大学也在积极支持军民融合。例如,越来越多的大学被国家国防科技工业局(SASTIND)指定参与“共建”计划。许多大学已经为军民融合推出了自己的平台,或者创立了国防实验室,并从中央军事委员会装备发展部获取资金。同时,一些大学也在积极支持军事训练和教育,包括与新的解放军战略支援部队合作,而该部队执掌着解放军的太空、网络和电子战能力。

清华大学,也被称为“中国的麻省理工学院”,参与机密的中共国军事研究,以推进军民融合目标。该大学拥有许多实验室,这些实验室支持军事研究课题,例如人工智能,量子物理学和核技术。(N509FZ / 维基媒体)

通过直接参与军事研究项目方式参与军民融合的私营公司,尤其是中小型企业的数量一直在增加。确定参与军民融合基金的私营公司的总数量是很困难的。然而,现有的证据表明,其总数在中国科技行业中所占比例仍然相对有限。例如,根据2016年的数据,仅有约1000家私营企业持有《武器装备研究与生产证书》,该证书是从事先进武器系统相关的研发或生产时所必须获得的。然而,这个数字还不够全面,因为在所有军民融合公司中,只有一部分公司需要获得这种特定的许可证。那些获得了所需国防认证的公司也完全有资格参加军事项目和采购。

  • 现实:目前,积极公开参与军事支持的中共国的高科技企业比例较为有限。

尽管中共国几十年来一直在努力促进军民融合,但中共国的过往记录只显示出有限的成功。截至2019年,中共国专家估计,只有2%的中共国民营高科技企业参与了国防工作,而且主要是辅助性角色。与2010年相比,这只是微不足道的进步,2010年中共国学者估计,只有不到1%的民营高科技企业参与了国防相关工作。

对于那些在中国和国际技术生态系统中占据更为重要和特权地位的领先技术公司来说,激励机制的平衡可能有所不同。像百度、阿里巴巴、腾讯以及华为这样的,具有全球影响力和野心的公司,与中国军方有明显或突出的关系,可能成为对其海外活动的问责和争议的来源。在评估风险时出现的问题是,缺乏参与军民融合的证据,与确认不参与军民融合,是存在区别的。随着军民融合实施的不断推进,以前没有参与的企业可能会受到激励而更直接地参与。虽然可以根据各公司的相对参与程度对其进行评价和比较,但这是一个动态问题,对风险的评估将随着时间的推移而变化。

关于这些公司对军民融合带来的支持程度,相关信息仍然不足。但有更多隐蔽迹象表明,他们可能参与了两用项目和/或国防导向的研究,例如,据报道,百度和中国电子科技集团(CETC)的联合实验室,涉及了指挥和控制过程中使用人工智能方面的合作。百度和科大讯飞还成为了由中央军委装备发展部牵头的,机器阅读和自然语言处理竞赛的联合组织者,该竞赛的重点是这些技术在军事情报中的应用。阿里云显然支持了旨在促进军民融合举措的数据中心,阿里巴巴副总裁参加了通过中央军委装备发展部组织的军事大数据会议。同时,华为与解放军有着悠久的联系,并且近年来在研究项目上进行了合作,包括与作为解放军战略支持部队的信息工程大学在5G方面的合作。除此之外,华为与军方的合作程度仍相当不透明,但据怀疑,其合作程度比其高管声称或承认的范围更加广泛。

将这些新龙头企业吸纳为中共国人工智能领域“国家队”的努力,表明了他们对于推动人工智能领域的中共国国家目标方面战略意义。虽然从名称上看,这些公司所承担的义务仍然有些含糊。每家作为国家队成员加入该计划的公司,都启动了自己的项目和平台,这些项目和平台可有助于提供工具和资源,以促进整个生态系统的发展。例如,2017年3月,在百度的领导下,中国深度学习技术国家工程实验室成立。这些新兴开放创新平台的推出,旨在促进开放和核心能力共享。百度专注于自动驾驶汽车,阿里云代表智慧城市,腾讯代表医学影像,科大讯飞代表智慧语音技术。当然,这种开放和共享的资源通常可以提供给终端军事用户,就像美国机构开发的资源一样。

这些努力仍处于萌芽状态,其实际影响暂时难以评估。然而,对于许多中国领先的科技公司来说,全面参与军民融合的许可要求将是令人望而却步的。例如,有外国投资者(包括香港和澳门的投资者)的公司,目前被取消了参与军民融合所需的许可资格。 虽然中共国官员可能会为特别有价值的公司破例,但他们似乎往往不愿意与有海外关系的公司合作。 例如,奇虎360从纳斯达克退市,并在中国重新上市,显然是为了证明其作为网络安全领域潜在的“国家龙头”的忠诚度。 因此,中共国分析人士认为,是否为“纯内资企业”,对于打算竞争敏感的国家安全合同的公司而言,是重要的先决条件。

虽然中共国官员可能会为特别有价值的公司破例,但他们似乎往往不愿意与有海外关系的公司合作。

相比之下,美国领先的技术公司在寻求与国防部更紧密合作的机会方面则要开放和积极得多。亚马逊和微软为争夺五角大楼提供云计算服务的JEDI合同展开了激烈的竞争。 尽管谷歌已从Project Maven撤出,但谷歌仍在继续寻找机会与五角大楼合作其他项目。 中共国有关五角大楼向硅谷延伸的报道将其描述为“手牵手”,即使美国国家安全界对这两者之间仍然存在的障碍和距离表示失望。

结论与启示

随着美中军事竞争和技术竞争的不断加剧,对中共国政策和战略的深入了解对美国的决策至关重要。这些大国竞争在分析和信息方面的挑战,要求美国继续在政府各部门以及军方和学术界发展能力和专业知识,以采取合理的行动。关于中共国的某些陈词滥调和普遍嘲讽可能会证明是非常有问题的,尤其是当用来为可能长期损害美国竞争力的政策辩护时。

这些误区中的每一项都是一种误导性、或者过于简化的理解,可能导致误导或偏离适当的回应。如果不了解军民融合背后的历史,就会导致反应过度,或者忽视阻碍其实施的结构性障碍。同样,军民融合有望为中共国带来独特优势的观点,也可能误导人们对于美国体系优势的认识,从而导致人们呼吁在美国采取类似的国家驱动方式。如果美国采取的措施试图效仿中共国实际效果有限的政策要素,那么这些努力很可能适得其反。由法律强制完成军民融合的观点,可能会误导对中共国扩大其利用商业技术能力的实际动机和机制的理解。如果认为中共国的军事和民用部门之间没有界限,那么这种假设可能误导人们,尽管会造成附带损害,最大程度的脱钩的解决方案还是必要的。例如,阻止所有中共国学生进入美国的建议,或者采取更加不区分的方式来对美国和中共国经济和技术生态系统“脱钩”的论点(这些论点有时会援引军民融合作为理由)。长远看来,这些决策将严重伤害美国的竞争力,以及美国的形象和吸引力。

美国分析人员和官员在讨论和制定应对与军民融合有关的威胁活动的政策时,必须尽可能地明确和精准。特别是,明确的姿态对于建立可信度至关重要,这是继续与盟友和合作伙伴协调的基础。在美国政府必须重建其全球信誉的时刻,对中共国的公开表态和评估必须斟酌得当,从而推进美国的利益,促进联合政策行动。任何对中共国战略或能力的错误描述,包括陷入中共国政府宣传所描述的、美国政策辩论和回应是不合理的或出于保护主义动机,都可能会适得其反,产生疏远美国盟友和伙伴的风险。此外,鉴于与美国国防创新生态系统中明显的相似之处,我们有理由质疑对军民融合的高度关注是否产生了实效,因为这种关注会使美国被指控虚伪。当技术转让是核心威胁和忧虑时,将谈论的重点导向中共国这一战略带来的长期挑战,可能会分散(原本致力于)改变和应对特定活动的,美国政策的注意力。

在美国政府必须重建其全球信誉的时刻,对中共国的公开表态和评估必须斟酌得当,从而推进美国的利益,促进联合政策行动。

在高度全球化和相互联系的世界中,一个高度针对性的方法,考虑到应对科学,技术和创新方面国际合作与竞争的复杂性,将是至关重要的。同时,军民融合的实施,旨在模糊边界,并增强中共国国防和商业发展与应用之间的联系。这种动态局势带来了新的风险,并使美国机构有理由谨慎地对中共国同行保持伙伴关系和合作。这些风险包括供应链中的潜在漏洞,以及盗窃或转让敏感技术的新角度。本报告对当前的动态进行了评估,旨在澄清经常出现的混淆和错误信息。随着中共国军民融合战略在未来几年的不断发展和进步,这些问题值得继续分析关注。

未来分析方向

本政策简报针对突出的认识误区进行了探讨,旨在推进对中共国军民融合战略的认识,而这一战略对中共国未来的经济发展和军事现代化具有重要意义。但是,根据目前的资料,还有一些问题没有得到解答或无法解答,这就凸显了对这一课题继续研究的必要性。

  • 相对于他们对其全球存在和野心的声誉后果的潜在担忧,中共国领先的技术公司在多大程度上愿意和/或热衷于与中共国军方合作?
  • 投入军民融合的资源,有多大程度被浪费和/或挪用?地方参与者在多大程度上能利用这项战略,在有限的参与下进行品牌宣传和/或开发?
  • 中共国官僚机构之间的竞争和/或协调在多大程度上促进或阻碍了军民融合的发展?
  • 军民融合是否在继续适应和借鉴美国的做法,在哪些情况下或背景下,美国的政策可以向中共国寻求相关的经验或做法,以提高美国在两用新兴技术方面的竞争力?
  • 美国的政策措施能在多大程度上影响中共国企业和大学,阻止他们积极参与军民融合计划?如何长期严格评估与某一实体或个人进行科学或商业合作的风险?
  • 随着中共国军民融合战略的不断发展和调整,美国对这些趋势的分析也应不断发展。展望未来,美国的竞争战略和对策要求提高对核心问题的情报和了解,以及信息传递。

关于作者

Elsa B. Kania是CNAS技术与国家安全项目的兼职高级研究员,她的研究重点是中共国军事战略、国防创新和新兴技术。她的著作《为创新而战》(Fighting to Innovate)将于2021年由海军研究所出版社出版。Kania女士曾应邀在众议院情报常设委员会、美中经济与安全审查委员会和美国全国委员会上作证。Kania女士拥有哈佛大学政府部门的硕士学位,也是该系的博士候选人。

拉斯凯(Lorand Laskai)是耶鲁大学法学院的法学博士候选人,并且是乔治敦安全与新兴技术中心的客座研究员。他最近为约翰·霍普金斯大学应用物理实验室共同编撰了“两次测量,一次切割”(Measure Twice, Cut Once)这一系列有关美中脱钩前景的报告。拉斯凯先生为《外交事务》和《Slate》等刊物撰写了大量关于中国、技术和国家安全的文章,并在美中经济与安全审查委员会作证。他曾在外交关系委员会和《金融时报》北京分部任职。他拥有斯沃斯莫尔学院(Swarthmore College)的学士学位。

致谢

感谢Zachary Arnold,Husan Chahal,Usha Sahay,Paul Scharre和Remco Zwetsloot等人对本文的非常有益的反馈和意见。我们还要感谢Maura McCarthy,Melody Cook,Chris Estep,Megan Lamberth和Zengjing (JJ)Zeng在编辑,制作和完成报告中提供的宝贵帮助。

关于技术和国家安全项目

科技正在改变我们的生活。人工智能(AI)、自主和机器人系统、数字基础设施、网络和社交媒体、以及虚假信息的迅速发展正在深刻地改变国家安全格局。民族国家有了新的工具可用于施加政治影响,也有了新的易被攻击的弱点。专制政府获得了对于根本透明度的压迫和利用的高科技手段。人工智能和自动化提出了有关人类在冲突和战争中的角色的深刻问题。CNAS技术与国家安全计划探索了这些与其他新兴技术相关的政策挑战。该计划一个关键重点是将技术和政策界聚集在一起,以更好地理解这些挑战,并共同制定解决方案。

作为一个致力于最高标准的有关组织、知识和个人道德研究和政策机构,CNAS保持严格的知识独立性,并对其创意、项目、出版物、活动和其他研究活动进行唯一的编辑指导和控制。CNAS在政策问题上不采取机构立场,CNAS出版物内容仅反映其作者观点。为了履行其使命和价值观,CNAS不参与游说活动,并完全遵守所有适用的联邦、州和地方法律。CNAS不会代表任何实体或利益团体从事任何代表活动或辩护,并且在该中心接受来自非美国来源的资助的范围内,其活动将仅限于符合适用的联邦法律的真正的学术、学术和研究相关活动。中心每年在其网站上公开确认所有捐助者。

🔗原文链接

编辑:【英国伦敦喜庄园编辑部】

+1
0 评论
Inline Feedbacks
View all comments

倫敦英喜莊園 Himalaya UK

欢迎战友加入【英国伦敦喜庄园Himalaya London Club UK】 👉GTV频道: https://gtv.org/web/#/UserInfo/5ee680a45bd6f123dd104807; 👉Telegram文宣电台:https://t.me/HimalayaUK; 2月 28日