重磅:美国务院发布《2021年香港政策法令》报告

翻译:文非 | 责编:人间四月

图片来源:纽约时报

符合1992年《美国-香港政策法》(“该法”)(第22 USC 5725和5731条)第205和301条以及美国外交部国务院第7043(f)(3)(C)条的规定,以及《 2021年相关计划拨款法》(D,K,PL 116-260),美国商务部提交此报告以及附录的2020年6月至2021年2月(“有效期”)香港情况的证明。

概况

国务院评估认为,在报告所述期间,中华人民共和国(中共)中央政府采取了新的行动,直接威胁到美国在香港的利益,并且不符合《基本法》和中共根据1984年《中英联合声明》所承担的允许香港享有高度自治的义务。国务卿在《关于香港在美国法律下的待遇的证明》中证明,香港在美国法律下的待遇与1997年7月1日之前美国法律适用于香港的方式不同。

中共单方面将《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》强加于香港,极大地损害了香港的权利和自由,包括受《基本法》和《中英联合声明》保护的自由。自2020年6月实施NSL以来,香港警方以与NSL(《国家安全法》)相关的罪名逮捕了至少99名反对派政治家、活动人士和抗议者,包括分裂、颠覆、恐怖主义和与外国或外部分子勾结。其中包括1月份因组织或参加2020年7月泛民主派初选而被捕的55人,其中47人在2月28日被正式指控为颠覆罪。此外,香港政府利用与中共病毒有关的公共卫生限制,拒绝批准公众示威活动,并将香港立法会选举推迟至少一年。

国家安全法

2020年6月,中共全国人民代表大会常务委员会(人大常委会)单方面在香港实施《国家安全法》,对香港进行重大结构性改革,大大削弱了香港的自治权。该法规定了四大类罪行:分裂国家、颠覆、恐怖活动和与外国或外部分子勾结,其中包括 “挑起对中共政府或香港政府的仇恨”。《国家安全法》还赋予全国人大常委会而非香港法院解释《国家安全法》的权力。中共在香港设立了 “维护国家安全办公室”(OSNS),由中共安全部门人员组成,不受香港政府的管辖。国家安全办公室而非香港法院有权对根据《国家安全法》提起的某些案件行使管辖权。国家安全局还成立了一个新的 “维护国家安全委员会”,由行政长官领导,并向中共政府负责。

对法治的影响

《国家安全法》加强了中共对香港政府政策和安全职能的控制。该法要求香港政府在香港警察(香港警察)和香港律政司内设立独立的国家安全单位。该法例规定行政长官在委任警务处国家安全部及律政司国家安全检控科的主管前,须征询保安局的意见。国家安全线授权将中共安全人员嵌入香港警察国家安全部和国家安全检察处。在2020年6月的一份声明中,香港保安局长李约翰表示,中共保安服务将 “根据需要 “在香港运作。在报告期内,有关OSNS的活动或其参与侵犯香港居民人权的信息有限。有报道称,中共安全部门对访问中国大陆的香港活动人士进行了拘留、审问和恐吓。

据报道,香港当局要求金融机构冻结前立法者、民间社会团体和其他政治目标的银行账户,这些人似乎正因其民主活动而受到调查。活动人士指称,警方对非暴力示威者采取了侵略性的人身手段。香港的投诉警察课及投诉警方独立监察委员会(下称 “监警会”)旨在担当警 察监察的角色,负责调查警务处内部涉嫌贪污或滥用职权的情况。然而,投诉警察课的工作人员均为香港警务处成员,因此缺乏体制上的独立性,而监督投诉警察课的警监会则缺乏必要的调查权力,无法进行有效调查。香港一家法院在2020年11月宣布,现有的处理对警方的投诉机制 “不足”。

逮捕、保释和调查程序

在本报告所述期间,警方根据《国家安全法》至少逮捕了99人,包括一名美国公民。在与《国家安全法》有关的逮捕中,除一人外,其余均为非暴力行为。根据香港警方的公开声明,香港政府检察官以NSL下的罪名对56人提出指控。目前还没有NSL案件进入审判程序。NSL的适用范围不限于香港或其居民,也适用于在香港以外地区犯下的罪行。据本地媒体报道,警方根据NSL向约30名居住在海外的人士发出逮捕令,其中包括美国公民。(注:这些逮捕令没有公开,也没有得到任何官员的证实。註:這些手令沒有公開,也沒有得到任何官員的確認。) 此外,据报道,香港警察国家安全局以与国家安全局无关的理由进行逮捕。

民运人士,包括著名的北京批评家和媒体大亨赖清德,越来越多地被拒绝保释。NSL为保释提供了更高的标准,政府检察官认为,”无罪推定 “标准不适用于与NSL相关的保释听证会。根据《国家安全法》,除非法官有足够的理由相信被告或嫌疑人不会继续做出危害国家安全的行为,否则不得批准保释。只要调查还在继续,香港警方就有权强制那些没有被起诉而获释的人交纳保释金,并对他们实施保释限制。活动人士认为,保释制度使当事人处于悬而未决的状态,即没有被正式起诉,但需要每月参加检查,没有明确的结束日期,政府必须在此日期下提出指控。警方没收了因被控与NSL有关的罪名而接受调查的个人的旅行证件和其他财物,使被警方保释的人无法出行。

国家安全线赋予警方广泛的权力,在与国家安全有关的个案中,可在没有手令的情况下进行窃听或电子监察。《国家安全法》还授权警方在没有搜查令的情况下进行搜查,包括搜查电子设备。警方可要求互联网服务提供商提供或删除与这些案件有关的信息。有可信的报道称,中国安全部门和国家安全局对香港的民主和人权活动人士和记者进行监控。

对民主体制的影响

在中共的监督下,香港政府利用国家安全局扼杀民主声音,打击政治活动。自2020年6月以来,香港警方和香港律政司的人员与中共官员合作,并在他们的监督下,对反对派政客和活动人士进行出于政治动机的报复。

NSL要求所有参加选举或担任公职的香港居民宣誓拥护《基本法》,宣誓效忠香港。2020年12月,政府官员开始要求所有香港公务员进行这些宣誓。香港政府一名高级官员宣布,如果公务员拒绝宣誓,他们可能会失去工作,如果他们后来做出被认为违反誓言的行为,包括言论,可能会面临刑事指控。

普选的进展和对立法机关的影响

香港选民在行政长官选举中不享有普选权,因此该职位不向香港公众负责。在立法会 70 个议席中,香港选民只可以普选 40 个议席,其余30 个议席则由有限专营权区选出。香港选民在区议会选举中享有普选权。《基本法》第四十五条将 “行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生 “定为 “最终目标”。行政长官由约1,200名成员组成的行政长官选举委员会选举产生(2017年为1,194人,是最近一次选举)。选举委员会由70名立法会议员和专业、商界、业界精英组成。基本法》还说,立法会选举的 “最终目标 “是 “立法会全体议员由普选产生”。

在报告期内,香港政府和中共多次采取行动,限制香港选民选举代表的能力。自2016年起,选举管理委员会要求所有立法会候选人签署一份承诺书,声明香港是中国 “不可分割的一部分”。2020年7月,该委员会认为12名候选人的言论与承诺不符,取消了后来推迟的2020年9月立法会选举的资格,其中包括4名现任立法会议员。

2020年7月,行政长官林郑月娥在中华人民共和国的支持下,将2020年9月的立法会选举推迟至少一年。林郑月娥在决定中提到了对COVID-19的担忧,尽管中共病毒的人均感染病例明显少于其他在疫情期间安全举行选举的国家和城市。反对派政客和民主人士认为,香港政府的实际动机是为了避免选举失败。在2019年11月举行的最近一次区议会选举中,反对派泛民主派候选人赢得了超过70%的席位。在撰写本报告时,政府尚未公布新选举的日期。

中共还以另一个前所未有的举动,取消了现任立法会议员的资格。2020年11月,全国人大常委会作出决定,任何公职人员或民选官员被发现从事 “危害国家安全 “的行为,将立即失去担任职务的资格。该决定适用于早前被港府取消连任资格的4名现任立法会议员。香港政府随即宣布立即取消该4名议员在本届立法会剩余会期的资格。香港政府没有诉诸司法。最关键的是,失去4个泛民主派席位,使亲北京集团在立法会中获得了超级多数,有效地消除了泛民主派对立法的最后一个正式制衡。其余15名泛民立法会议员辞职声援。香港政府拒绝为空缺的席位举行补选。由于上述情况及早前的辞职和取消资格,截至1月,立法会70个议席中有27个悬空,包括40个直选议席中的20个。

香港政府打击反对派政客的选举组织活动。1月,警方逮捕了由民间人士组织的2020年7月非官方初选的52名候选人中的49名(目前都在香港)。反对派泛民主派利用这次初选为现已推迟的2020年9月立法会选举挑选候选人。警方还逮捕了6名初选组织者,包括一名美国公民。香港和中共的官员认为,初选所宣称的目标(以及对这一目标的讨论)构成了《国家安全线》下的颠覆行为,因为初选的组织者宣称他们的目标是在立法会内实现泛民主派的多数,然后拒绝通过香港政府的预算案,并迫使行政长官辞职。这些行为都是《基本法》所允许的。

对司法机构的影响

香港法院继续对香港的法律行使司法审查权,但《全国统一法》规定全国人大常委会而非香港法院有权解释《全国统一法》。人大常委会的决定,包括取消四名现任香港立法会议员的资格,在香港具有法律效力,不受香港法院的司法审查。国家安全线授权缺乏司法独立、定罪率高达99%的中国大陆司法系统,可应香港政府或国家安全办的要求,接手任何与国家安全有关的案件。根据《国家安全法》,香港行政长官必须建立一份法官名单,处理所有涉及国家安全的犯罪案件。虽然香港的司法机构会选择具体的法官来审理任何个别案件,但分析人士认为,行政长官这种前所未有的参与,削弱了香港的司法独立。OSNS的活动不受香港法律管辖,根据《国家安全法》,维护国家安全委员会作出的决定不受司法审查。

虽然在报告所述期间,香港政府普遍尊重司法独立和公正,但中共却采取了行动破坏这种独立性。在香港和中共控制的国家媒体在被控暴动和其他罪行的抗议者被无罪释放后,一再指责香港法官有偏见。2020年11月,一位负责香港政策的中共高级官员呼吁进行 “司法改革”,以消除香港法院的 “外来价值观”。一些香港和中共官员质疑香港是否存在 “三权分立”,包括一些言论称,香港法律没有规定司法独立,法官应听从政府的 “指导”。

对集会自由的影响

香港法律规定保护集会自由,但在本报告所述期间,香港政府没有尊重这一权利。根据香港法律,公众集会和示威的组织者必须向警方申请所需的 “不反对信”,但在报告期内,警方没有发出任何此类信件,实际上禁止了所有抗议活动。政府援引中共病毒的限制来拒绝批准集会,尽管民权组织表示,拒绝批准的意图是为了防止政治集会,而不是促进公众健康。2020年6月,警方首次以中共病毒相关的社会疏离问题为由,拒绝批准举行纪念1989年天安门广场大屠杀受害者的年度守夜活动。

在报告期内,香港当局逮捕和起诉了涉嫌组织和参加未经批准的非暴力示威的活动人士和反对派政客。例如,2020年12月,香港法院以参与2019年6月在香港警察总部举行的非暴力抗议活动为由,判处活动人士Joshua Wong、Ivan Lam和Agnes Chow 7至13.5个月的刑期。据媒体报道,截至2020年9月,警方以各种罪名逮捕了超过1万名与反政府抗议有关的人。大部分被捕者被保释。检察官还对2200多人提出了与抗议活动有关的指控。

对言论和结社自由的影响

香港法律规定保护言论自由,但政府经常采取与这一权利不符的行动。2020年7月,最初逮捕的一些NSL包括携带贴纸和标语批评政府的个人。2020年9月,政府根据一项自1997年香港主权移交给中国以来从未使用过的煽动法规,指控一名活动人士高呼反政府口号。香港活动人士和法律学者提出,担心煽动罪法规与香港《人权法案》中所列的自由不相容。2020年10月,政府指控一名十几岁的活动人士分裂国家和密谋发布煽动性内容,据称是在社交媒体上发布的内容。2020年12月,这名活动人士还因 “侮辱中共国旗 “被单独定罪,判处4个月监禁。根据NSL,批评中央或地方政府或其政策的言论有可能被解释为支持分裂、颠覆或煽动对政府的仇恨。2020年6月,香港通过了一项法律,规定侮辱或不尊重中国国歌为犯罪,最高可判处3年监禁。一些支持独立的政党和活动团体,包括学生团体,因担心他们的结社自由在新的法律制度下不再受到尊重,在NSL宣布后于6月解散。《国家安全法》还增设了 “与外国或外部势力勾结 “的罪名,引起了进一步的关注。

对新闻自由的影响

《基本法》规定了《中英联合声明》所保障的新闻自由,但警方和安全部门的行动日益威胁到新闻自由。在香港运作的本地和国际媒体机构非常活跃,表达了广泛的观点,但有可靠的报道称,香港警察和中国国家安全部队骚扰、威胁和逮捕了一些记者和媒体机构的雇员。不断有报道称,由于担心当局的报复,媒体进行自我审查。2月,在中国大陆撤下BBC世界新闻后,香港主要公营广播公司香港电台停止播放BBC世界服务电台。

2020年6月,香港记者协会的一项调查显示,绝大多数香港记者担心自己的人身安全。有报道称,外国记者的签证被无故拖延,以及直接限制外国记者进入香港。2020年7月,香港政府拒绝为《纽约时报》雇佣的一名澳大利亚记者续签居留证。由于对NSL的担忧,该公司在当月晚些时候宣布将把区域数字业务从香港迁往首尔。

《香港2020年人权报告》详述了报告所述期间对新闻自由和媒体的其他影响。如前几次报告所述,国务院没有任何资料显示香港特工、个人或实体参与了对某些书商和记者的监视、绑架、拘留或逼供。

虚假信息/恶意政治影响活动

由中共直接或间接拥有的传媒机构正积极在香港進行造謠活動。这些虚假信息的主旨似乎是要把美国和其他外国描绘成香港动乱的煽动者,转移人们对香港人的诉求和对中共或香港政府的批评的注意力。2020年6月,推特宣布删除了2.3万多个与中共有关的推特账号,部分原因是这些账号 “继续推送有关香港政治动态的欺骗性叙述”,其中约有15万个没有或只有很少粉丝的放大器账号,这些账号被战略性地设计成人为夸大指标,使推文看起来非常受欢迎。

对互联网自由的影响

香港政府一般不会中断互联网的使用,但有个别报道称,当局中断了对某些网站的访问。此外,一些活动人士声称当局监控他们的电子邮件和互联网使用。在Facebook、Telegram和LIHKG(一个本地网站)上发布的信息导致了根据《国家安全法》和《公共秩序条例》的逮捕,引起了个人和组织的关注和自我审查。在实施NSL后,主要的国际社交媒体公司宣布不再满足香港警方索取用户资料的要求。2020年7月,4名学生因在脸书上发布涉嫌煽动分裂国家的帖子而根据NSL被捕。1月,一个在线平台的组织者声称,当地互联网供应商在香港政府提出要求后,使香港用户无法访问该网站。一家互联网服务提供商随后证实,它 “根据《国家安全法》发布的要求 “封锁了一个网站。

对行动自由的影响

香港法律规定了行动自由,包括国内行动、国外旅行、移民和自愿回国,但在报道期内,政府在某些情况下限制了这一权利。香港执法部门利用《国家安全法》的一项规定,没收根据《国家安全法》被捕的民主活动人士和反对派政客的旅行证件,包括1月份被捕的55人,甚至没有提出指控。政府检察官有时会要求法院没收积极分子、抗议者和政客的旅行证件或强制执行旅行禁令,这些人面临与非暴力参与反政府抗议有关的非《国家安全法》罪行的指控。活动人士报告说,2020年8月,香港警方监控了一批12名持有旅行禁令的活动人士,他们试图乘坐快艇前往台湾,导致他们被中共海军陆战队拘留。深圳当局于2020年12月将两名未成年人送回,并在当地对他们进行起诉,其余十名活动人士被判处7个月至3年的监禁。

对宗教或信仰自由的影响

香港普遍尊重宗教或信仰自由。然而,在实施《国家安全法》后,一些宗教领袖和倡导者表示担心,该法会使香港政府以打击所谓的颠覆为名,限制宗教或信仰自由和言论自由。2020年12月,警方冻结了一家教会的银行账户,突击搜查了两栋教会大楼,并逮捕了两名教会官员,称该教会正在接受与众筹活动有关的洗钱和欺诈调查。教会的牧师否认了这些指控,并声称这次突袭和资产冻结是对教会支持民主抗议者的政治报复。

对美国公民的影响

估计有8.5万名美国公民居住在香港,而2019年有110万名美国公民访问或过境。2020年,只有8.1万名美国公民访问或过境香港,减少的原因是严格的中共病毒相关旅行限制。香港的犯罪率仍然很低。自2020年6月实施NSL以来,中国在香港越来越多地行使警察和安全权力,使公开批评中国的美国公民在香港和境外都面临着被逮捕、拘留、驱逐或起诉的高度风险。今年1月,香港警方根据《国家安全法》逮捕了一名美国公民。

当美国公民被逮捕时,警方对口部门会及时通知,警方也为美国领事官员探视被拘留的美国公民提供便利。移民局官员在机场逮捕和拒绝入境时,及时提供领事通知和访问。然而,香港政府不再承认双重国籍,而且自1997年起实施的《中华人民共和国国籍法》的新规定,导致同时拥有中国公民身份的美国公民无法获得领事协助。

对学术界和交流界的影响

《国家安全法》要求香港政府在学校和大学推广 “国家安全教育”。2月,香港教育局发布指引,要求在政府资助的学校各年级实施国家安全教育课程,并在较小程度上在国际学校和私立学校实施。教育局还指示学校防止和制止任何违反《国家安全法》、《基本法》或其他香港法律的课程和活动。

学者和民主人士报告,中学教育课本出现了与NSL有关的变化。2020年8月,一些教科书出版商同意政府发起的文科教科书自愿审查。据媒体报道,这些出版商后来删除了 “三权分立 “的短语、与香港抗议活动有关的图像以及对中国政治制度的批评。2020年11月,林郑月娥宣布改变公立高中的通识教育部分。所有新的学习材料和教科书将需要得到教育局的预先批准。通识教育课程将被减少,并转向专注于中共国家发展、中共宪法、香港基本法和法治。

香港官员鼓励教师避免发表政治观点。2020年10月,官员撤销了一名小学教师的注册,该教师被指在课堂上讨论言论自由时使用了与港独有关的材料,实际上终身禁止该教师在香港教育界工作。2020年11月,官员撤销了第二名教师的注册,理由是他涉嫌在历史课上歪曲事实。2020年7月,官方宣布开始对参与2019年抗议运动的教师进行近200项调查。2020年7月,香港大学不顾校务委员会的建议,解雇了终身法学教授、民运人士戴耀廷,理由是他因参与组织 “占领中环 “抗议运动而被刑事定罪。

美国院校通常会与香港同行进行广泛的学术、文化、教育和科学交流,但COVID-19疫情使香港校园的面授课程以及所有ECA资助的赴港交流项目停止。行政命令(E.O.)13936导致香港富布赖特计划在2020年7月终止。

剩余的自主权领域

尽管中共采取了侵犯香港政治自主权的行动,但在本报告所述期间,香港与中共在经济、法律和商业方面仍然存在重大差异。与本报告所述期间之前一样,香港继续行使执行商业协议的权力,实行自由开放的贸易,关税或非关税壁垒微不足道。香港的法律制度继续以普通法传统为基础,但实施全国人民代表大会和来自中共的压力,使人对司法制度是否继续独立感到严重关注。产权在法律和实践中都得到了很好的保护。香港维持自己的货币,与美元挂钩。香港金融管理局独立于中国人民银行制定货币政策。香港继续与中国大陆分开参加24个国际组织和多边实体,包括金融行动特别工作组、亚太经济合作论坛、国际奥林匹克委员会和世界贸易组织。

美港合作与协定

美国和香港继续就税收、包裹递送和航空服务等问题保持几项双边协议。然而,根据关于香港正常化的第13936号行政命令,美国于2020年8月通知香港政府,美国暂停了一项关于移交逃犯的协定,并终止了一项关于移交被判刑人员的协定和一项关于某些相互免税的协定。作为回应,香港政府通知美国,它声称中止了关于刑事事务相互法律协助的协议。美国执法部门与香港警务处国家安全处没有接触,但美国执法机构继续与香港其他执法部门合作,打击人口贩运、走私、贩毒、知识产权盗窃、金融犯罪、洗钱和恐怖主义。

出口管制

2020年6月,商务部工业和安全局(BIS)暂停了此前获得差别待遇的向香港或香港境内出口、转口或转让的许可证例外。这一法规的改变使香港的许可证例外与中共的许可证例外保持一致。此前允许的几项香港许可证例外情况受到监管变化的影响。2020年12月,BIS创建并公布了 “军事最终用户名单”。三家香港公司被列入已知支持外国军队的实体的首批名单中,特别是香港政府飞行服务队,因为它支持中国人民解放军。此外,BIS取消了香港作为美国出口的单独目的地。香港作为贸易枢纽和主要港口城市,存在通过香港非法转运美国管制物品的风险,多家香港公司因涉嫌违规被列入BIS实体名单,但BIS与香港同行合作,降低了通过香港转运的风险。

制裁执行情况

美国定期与香港政府就涉及实施制裁的问题进行沟通,香港的跨国和本地金融服务公司近年来对制裁相关风险有了更高的认识,从而提高了合规性。联合国专家小组关于北朝鲜制裁的报告中,提到了在香港注册的实体,通常是业主不在香港的幌子公司。随着时间的推移,香港政府加强了对其境内可能涉及联合国制裁的行为的调查。然而,到目前为止,香港政府并没有根据香港法律对香港的任何个人采取涉及联合国制裁北朝鲜的行动,也没有起诉任何个人,尽管香港政府取消了一些涉嫌为与朝鲜有关的经济活动提供便利的公司的注册。财政部根据与伊朗有关的制裁措施,对几家在香港注册的实体进行了制裁。

美国的制裁

在报告期内,美国政府根据第13936号行政命令,分四批对35名香港和中共官员实施了经济制裁,这些官员涉及制定、通过和实施NSL以及其他破坏香港自治和压制香港基本自由的行动和政策。2020年10月,国务院根据《香港自治法》提交了一份报告,确定了根据第13936号行政命令同样受到制裁的10名官员,他们对中共未能履行《联合声明》和《基本法》规定的义务作出了实质性贡献。根据该行政命令第7条,被指定进行经济制裁的官员及其直系亲属也将受到签证限制。

《香港政策法》的调查结果

2020年7月,时任美国总统川普发布了第13936号行政命令,涉及暂停《香港政策法》第201(a)条对某些美国法律的适用。第13936号行政命令附于本报告后。在本报告所述期间,没有根据《香港政策法》第202(d)节终止协议,也没有根据该法第201(b)节作出决定,但美国确实中止了一项协议,并终止了另外两项协议,上文关于双边协议的一节将进一步详细讨论。

>>报告原文链接>>2021 Hong Kong Policy Act Report

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